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《财经》:中国能源从危机到新政
2003年12月8日08:02   来源:[ 《财经》杂志 ]
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  即使按照最乐观的估计,到2020年,中国的能源需求总量仍将达到近25亿吨标准煤,这个数字比2000年高出了90%,而最为悲观的估计,则要高出152%。从1980年到2000年间,中国在能源消费翻一番的情况下,实现了GDP翻两番的目标,这一成就在国际能源界被普遍视为一个奇迹。但从现在到2020年,中国还有机会重复这一奇迹吗?

  □ 本刊记者 王以超/文

  这个冬天,对于湖南长沙市的150多万市民,将格外漫长。

  因为从今年11月30日起,可能一直要持续到明年3月份,这里的市民,将分区分片“享受”每连续供电三天之后,停电24小时的“待遇”。《长沙晚报》11月27日的报道中,已经赫然出现了商店秉烛营业的景观。

  长沙并不是惟一的例子。从今年春天就开始逐渐浮出水面的电力危机,在盛夏季节达到一个短暂的高峰之后,这个阴影至今仍然挥之不去,范围先后涉及全国几乎2/3的省份。有人戏称,中国电力市场又退回到了20世纪80年代。

  仅仅是电力么?似乎没有这么简单,入秋之后,柴油的紧张情况,从珠三角到长三角,从福建到浙江,已经成为一种新的“流行病”。即使在北京地区,限量供应的情况也再次出现,就差没有“凭票供应”了。

  ஸ些黑色幽默的味道了。

  在能源市场的这一连串“多米诺骨牌”倒下之际,11月15日到17日,由国务院发展研究中心(以下简称为“国研中心”)主办的“中国发展高层论坛:能源战略与改革国际研讨会”更显得不同寻常。

  会议在北京钓鱼台国宾馆17号楼召开,北京刚刚下过一场初雪,但与会人员显然已无心于窗外的风雪阴晴。

  “中国能源问题,已经到了牵一发而动全身,不改革没有出路,很难委曲求全的时候了。”一位不愿透露姓名的与会能源界资深人士对《财经》说。

  这种声音在会议上并不孤独。国家发展和改革委员会能源研究所(以下简称为“能源所”)副所长戴彦德在接受《财经》采访时,也表达了类似的观点:“所有的眼前问题,都是因为长期战略没有处理好造成的。人无远虑,必有近忧。”

  在过去的10年中,将各种能源统一考虑的“大能源”呼声虽然一直没有中断,实质性的突破却乏善可陈。自从能源部在1993年的机构改革中撤销以来,中国在几个主要的能源行业相继实行了市场化的改革,从煤价放开到石油行业重组,再到电力改革。随着改革的推进,公司的身影在这些行业中渐次清晰,然而,今年爆发的一连串能源危机却使人们前所未有地认识到:在分散的公司决策之外,一个有效的能源协调机制对这个国家的经济生活有多么重要。

  “能源账单”

  到2020年,要实现GDP(国民生产总值)翻两番的目标,我们要支付多大的“能源账单”?

  作为国务院最为重要的智囊机构,国研中心显然很愿意来回答这个问题,这也是决策者制定中国能源政策的一个最重要的前提。早在1999年,当时的国家发展计划委员会能源研究所,就开始对截至2020年的能源可持续状况进行情景分析,并且发表了相应的结题报告。

  此次研究名为“中国能源综合发展战略与政策研究”,由美国能源基金会提供资助,国研中心所主持进行。在共计11个子课题中,有4个子课题仍然是能源所来主持的,另有清华大学、清洁煤技术中心等能源研究机构加入,颇有一些“合唱团”的感觉。

  在接受《财经》采访时,国研中心拒绝对这一课题的“政策价值”进行评论,但从今年夏天起,国家发展和改革委员会(以下简称为“国家发改委”)就开始操刀2020年长期能源规划,业内人士普遍认为,国研中心领衔的研究课题是制定规划前一次相当重要的动员和热身。从参加此次研讨会的中外阵营中,就可以初见端倪。

  仅在发言者名单中,就包括众多中方的重量级人物,比如全国政协副主席、中国工程院院长徐匡迪,建设部部长汪光焘,国家发改委副主任姜伟新,国家环境保护总局副局长王玉庆,以及国家电力监管委员会(以下简称为“电监会”)副主席邵秉仁等。

  参与评估这份“能源账单”的机构,更涵盖了国内几乎所有与能源相关的机构,除了上述机构之外,国土资源部、水利部、国务院国有资产监督管理委员会(以下简称为“国资委”)等也赫然在列。

  而与会的国际性能源机构之多,更是近年罕见,除了国际能源署、世界银行、亚洲开发银行、日本经济产业省资源能源厅、巴西国家石油署等,还有来自美国剑桥能源研究协会等学术研究机构以及西方各大石油公司、能源相关公司的代表。

  “某种意义上而言,对于中国下一步的长期能源战略,这是一次开放式的讨论,也是对新战略的一个集体诊断。”国研中心产业经济研究部部长刘世锦对《财经》说。

  而摆在桌面上作为讨论对象的,是一份让人触目惊心的“能源账单”:

  即使按照最乐观的估计,到2020年,中国的能源需求总量仍将达到近25亿吨标准煤,这个数字比2000年高出了90%,而最为悲观的估计,则要高出152%。

  如果在能源的使用过程中,大气环境得不到有效的治理,到2020年,城市中受到污染的人口将达到4.9亿人,占同期全国总人口的1/3,因污染而早亡的人口将达到55万人,相应的经济损失为410亿元。

  在能源需求增长无法避免的情况下,这份“能源账单”引出一个最令人瞩目的话题:从1980年到2000年间,中国在能源消费翻一番的情况下,实现了GDP翻两番的目标,这一成就在国际能源界被普遍视为一个奇迹。但从现在到2020年,我们还有机会重复这一奇迹吗?

  正如国研中心副主任陈清泰所言,中国目前已经进入了工业化的中期,即进入了重化工业时期,单位增加值的能耗明显高于轻纺工业。另一方面,中国目前城镇人口的平均能耗是农村人口的3.5倍,而目前中国的城市化水平,比中等发达国家低了15个百分点,提高一个百分点,就意味着1300万人口,这种压力在世界历史上恐怕也是史无前例的。

  美国能源基金会副主席杨富强认为,要重复这一奇迹,中国这次面临的道路要艰难得多。从目前最为核心的优质化石燃料能源——石油面临的困境,就可见一斑。

  石油危机?

  没有人比日本人更能理解石油意味着什么,因为其99%的石油消费都依赖进口,而几乎所有的工业产品甚至日用品都与石油密切相关。即使一支玫瑰的背后,也流动着12克的石油,因为不管是培育玫瑰的温室取暖还是肥料等,都离不开石油。

  在陈清泰代表国研中心所作的主题报告中,也引用了那句被广泛认可的话:从长远和全球的观点来看,所谓“能源问题”,确切地说就是“石油问题”。

  而与会的剑桥能源协会主席丹尼尔·叶金在16日中午的午餐演讲中也指出:“1993年,对于世界来说是一个历史性时刻。”因为在这一年,中国由石油出口国正式变成了石油进口国。10多年前,叶金就以《石油风云》一书,登上了美国普利策奖的领奖台。

  “没有中国的能源安全,就没有世界能源安全。”他补充说。

  11月13日,国际能源署公布的最新月度报告,也在印证着这一观点。根据该机构的预测,2003年中国每天的原油消费量,将增长44万桶,占全球原油需求增长的35%,2004年这个比例略有下降,但也高达30%。

  ஸஸ根据国研中心的这份研究报告,到2020年,中国的石油需求量的下限为4.5亿吨,上限为6.1亿吨。而预计届时国内的产量只有1.8亿到2亿吨,这就意味着中国石油对海外资源的依存度至少将达到55%以上,与目前美国58%的对外依存度大体相当。

  一位与会人士半开玩笑地说:“你只要到钓鱼台门口,看看车流就知道了。”根据中国汽车工业协会的统计,今年前10个月,中国轿车的产销量就已经超过了2002年全年113万辆的水平,达到151万辆。

  虽然中国石油化工股份有限公司(以下简称为“中石化”)高级副总裁牟书令认为,从国内国际勘探情况来看,油气资源仍然处于稳定增长期,并没有进入衰退期,但在国内,石油生产的增长乏力早已是一个不争的事实。

  根据中国三大石油公司公布的财务报表,中国石油天然气股份公司(以下简称为“中石油”)今年上半年的原油产量,仅仅增长了0.58%,中石化的原油产量也仅增长了0.97%,只有中国海洋石油股份公司(以下简称为“中海油”)的原油产量增长达到了15%,但其绝对产量只相当于中石油的1/7,因此对整体增长的贡献程度并不大。

  事实上,如果说整个20世纪80年代,能源战略的重点还放在解决电力和煤炭供应问题的话,那么在过去的10年中,中国政府已经逐步把战略重点转向了石油和天然气。从对三大石油公司的重组和对海外上市的推动,一直到最近国家石油储备办公室的成立,这个战略转变的轨迹清晰可辨,其立足点也从国内市场,逐渐向充分利用国内国际两个市场转移。

  业内人士指出,中国的石油安全战略,显然充分借鉴了日本、美国等国家的经验,从一开始就高度重视多元化。以今年前三个季度为例,原油进口中,来自中东地区的占51%,来自非洲、拉丁美洲以及亚洲周边国家的进口,也都占据了相当的份额,而日本对中东石油的依存度一直在85%以上。

  这种多元化的战略是全方位的,不仅仅是单纯的采购海外石油。中石油、中海油等在海外油气资源的收购和参股方面,也取得了长足进展。根据中石油集团公司的规划,到2005年,其海外油田产量将达到3500万吨,2010年达到5000万吨;而中海油预期到2005年,海外油气总产量也将达到2200万桶到2400万桶(每吨大约折合7桶),而在2001年前,中海油的海外业务还几乎是一片空白。

  可以预计,三大公司还将继续海外扩张的步伐,但是,这些努力,却仍然不足以从根本上扭转中国石油安全从困境向危境的逐渐滑坠。

  尴尬的支点

  在政策层面,一个最重要的信号是刚刚于今年两会之后成立的正局级机构——国家发改委能源局。

  目前,能源局下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处以及新能源处,外加一个发改委直属的国家石油储备办公室。全面负责该局工作的是原西气东输办公室主任徐锭明,徐的另外一个身份就是国家石油储备办公室主任。

  除了徐之外,能源局三位副局长则分别负责三个最为重要的能源分支:吴吟分管煤炭,白荣春分管石油天然气,而王骏则分管电力。

  这一机构设施方式从诞生起,非议和争执就没有停息过。尖锐的说法是能源局根本定不了能源的“大局”;温和一点的说法则称,能源局是调整过程中对能源问题更加重视的一种体现。

  国研中心的这份“能源账单”,也给出了一个非常大的亮点。刘世锦对《财经》指出,如果措施得当的话,到2020年,中国将有机会每年少消费8亿吨的标准煤,相当于减少1/4到1/3的能源消费总量,这对于艰难行走在能源安全和环境保护之间的中国而言,不啻为一个福音。

  问题是,能源局是合适的支点吗?今年以来,连续上演的能源短缺风波,无疑把这个新生机构推到了尴尬境地。

  记者随机采访了十几位在钓鱼台参加研讨会的与会人士,几乎所有被采访者都认为,即使在明确了目标之后,如果没有合理的机构配置,不能很好地制定国家战略并加以认真执行,要实现上述目标也是“天方夜谭”。

  虽然在中国是否存在长期能源战略这个问题上,各方仍然存在分歧,但长期战略的规划和执行力度不足,却是不争的事实。

  在业内人士看来,今年越演越烈的电力短缺,除了气候原因导致水电能力受影响之外,最直接的导火索就是原国家计委1998年的决策失当。当时,在国务院高层领导的指示下,国家计委作出了三年内不准上马新的火电项目的规定,使得“七五”以来高歌猛进的电力建设势头一下子遭遇冷水。

  “如果不出台这项规定,继续每年新增装机容量1500万千瓦,甚至2000万千瓦,根本就不会出现现在的局面。”一位不愿透露姓名的能源界资深人士对《财经》抱怨说。

  由于电力供应出现短缺,珠三角、浙江等东部地区,地方政府为了保持经济增长,开始以提供补贴等多种方式,鼓励地方企业使用柴油机组来发电,因此这种压力被向后传递到柴油供应上,导致国内大面积出现柴油供应紧张。

  “仅仅五年的时间,战略出了问题,就造成今天这样一种局面,如果20年的战略出了问题,会出现什么样的风波?”他反问道。

  虽然国家已经颁布了旨在促进能源效率提高的法律,比如1997年颁布的《节约能源法》,但是,由于缺乏一个国家级的综合能源管理部门来进行有效协调和贯彻执行,事实上法律也形同虚设。

  据中国建筑节能专业委员会委员俞珠峰透露,在2002年全国新竣工的近20亿平方米房屋建筑面积中,真正属于节能建筑的只有3%,更不用说存量建筑了。以北京为例,目前一般的住宅采暖能耗基准数为25公斤标准煤,而在纬度和气候条件都很相似的德国,住宅能耗只有4公斤到8公斤标准煤。

  目前,与能源相关的管理、开发以及研究职能,分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门。即使在发改委内部,节能也不在能源局的管辖范围之内,而是归口环境与资源综合利用司负责。这不仅使得职能极度分散,而且往往在政策制定的时候“只见部门,不见国家”。随着能源需求总量的上升,以及市场化改革之后新的能源产业结构的出现,政策上的“天花板效应”已经日趋明显。

  在这种混乱的上层架构下,即使按照西方的经验,成立类似电监会这样的专业监管委员会,似乎也难逃“南橘北枳”的劫数。时至今日,关于中国电力改革进度的扯皮仍然没完没了,而电监会的很多人也早没了机构刚设立时的意气风发。“如果不全面改革能源的管理结构,电监会就只能沦为一个研究机构。”一位内部人士指出。

  “成立天然气监管委员会是件好事,但谁知道会不会成为第二个电监会呢?如果没有类似能源部这样的机构代表国家来综合协调,又怎么样?”一位西方能源公司的代表,对于国研中心副主任李剑阁提出的成立专业监管委员会的想法,似乎并不那么感兴趣。

  寄望于高层关注

  “坏事变成好事”,这是典型的中国式的戏剧结局,但今年以来次第上演的能源风波,不管是电力、柴油以及煤炭的供应紧张,还是西气东输项目天然气市场的启动之迟缓,会成为“能源新政”真正的导火索么?

  在相当一部分专家看来,前景并没有这么乐观。“能源局本身的层次肯定不够,在本届政府内,改变也很困难。”但是乐观的情绪依然存在。尤其是新一届中央领导集体,对于能源问题表现出异乎寻常的关注,使得人们对这种高屋建瓴式的突围,有了更多的想像空间。

  今年5月26日,新任国务院总理温家宝,亲自听取了中国工程院“中国石油可持续发展战略研究小组”所作的工作汇报。

  同一天,刚刚于去年底履任的胡锦涛,首次以国家主席身份出访俄罗斯和中亚。随同出访的中石油集团公司总经理马富才在莫斯科,28日与俄罗斯尤科斯公司前总裁霍多尔科夫斯基签署了《关于“中俄原油管道原油长期购销合同”基本原则和共识的总协议》,这也是中俄有史以来最大的一笔石油供应协议。

  六天之后的6月3日,在胡访问哈萨克期间,中石油集团公司又在其首都阿斯塔纳,与哈萨克斯坦国家油气公司签署了《关于共同开展哈萨克斯坦-中国原油管道分段建设投资论证研究的协议》,及与哈萨克斯坦共和国财政部国有资产与私有化委员会签订了《关于中国石油天然气集团公司在哈萨克斯坦共和国油气领域进一步扩大投资的协议》,这使得从1996年以来一度陷入僵局的中哈管线重现曙光。

  仅仅两个多月后,全国人大常委会委员长吴邦国在菲律宾首都马尼拉参加亚洲议会和平协会会议时,提议联合开发有争议的南中国海的油气资源,并特别向东道主伸出了橄榄枝,从而打破了中国在东南亚地区能源合作持续多年的僵局。

  菲律宾也很快以实际行动作出了回应,11月11日,中国海洋石油总公司和菲律宾国家石油勘探公司共同签署了联合开发南海油气资源的意向。

  10月8日,温家宝和东盟十国领导人出席了在巴厘岛举行的签字仪式,中国成为除东南亚地区之外,第一个正式加入《东南亚友好合作条约》大国。

  海外舆论普遍认为,这为中国进一步加强与东南亚国家的经贸合作,尤其是能源领域的合作,包括确保中国原油进口海上通道的运输安全方面,将起到至关重要的作用。

  10月下旬,国家主席胡锦涛对澳大利亚和新西兰进行了正式访问,而随同出访的有刚刚出任中海油集团公司总经理的傅成玉。10月24日,他与澳大利亚GORGON项目合作方,在堪培拉签署了为期25年,购买总计8000万吨到1亿吨的液化天然气的协议,合同金额高达210亿美元。此外,中海油股份公司还将获得该项目1/8的权益。

  这种令人耳目一新、积极进取的高层外交态势,显然为中国更好地利用国际市场,确保能源安全创造了良好的外部环境。

  “因为(中哈输油管道)虽然是商业行为,但却与政治关系密切,”中石油集团公司总经理马富才对《财经》表示,“项目的进展,往往要取决于双边的谈判情况。”

  而这种外交上的斗争,可能才刚刚开始。即使抛开一些具体事例,比如中日在俄罗斯输油管道上的冲突,美林证券中国区主席刘二飞对《财经》表示,中日在能源领域的全面竞争也将是不可避免的。而美国东西方研究中心研究员凡瑞顿·费舍瑞克也持类似的观点,他指出,中国政府必须像日本政府那样展开游说和公关,这样才能确保中国的能源安全。

  另外一个值得关注的细节是,原中石化集团公司总经理李毅中,去年年底正式出任新成立的国有资产监督管理委员会副主任之职;10月初,原中海油集团公司总经理卫留成也被宣布正式出任海南省代省长。

  而一个未经证实的内部消息称,三大石油公司之中惟一余下的中石油集团公司现任总经理马富才,可能会出仕山东省。如果这一传言属实的话,三大石油公司的一把手的更迭,显然别有深意。

  业内人士猜测,如果说李毅中出任国资委副主任,将有利于从产权上更好地掌控和利用好能源行业庞大的国有资产的话,卫留成赴海南走马上任,显然意在南中国海以及整个东南亚地区的能源合作,而如果马富才齐鲁之行实现,则很可能意在山东所临的渤海、黄海以及整个东北亚地区的能源合作。

  从内部的市场化改革,到更加积极开放的外交策略浮出海面,以及颇富意味的人事更迭,这些碎片虽然还只能斑驳地拼接在一起,无法勾勒出整个“能源新政”的全景图,但是,“能源新政”很可能已在人们的视野之中。

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