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国资委规范风暴 地方国企改制年底“急刹车”
2003年12月24日09:05   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  本报记者 刘雪梅 北京报道

  这是有关部门对今年以来,全国各地大规模国有企业改制行动的一次明确表态。

  12月16日,国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》(下称《意见》)。当日,人民日报发表《推进国有企业规范改制 促进国有产权有序流转》的评论员文章。

  《意见》在肯定当前国有企业改制工作的同时,针对“前一阶段国有企业改制工作中出现了一些不够规范,造成国有资产的流失”的现象,对国有企业改制的全过程进行了规范,对批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、定价管理、转让价款管理、管理层收购等10个主要环节和方面,提出了明确的政策要求,并要求各地认真贯彻执行。

  据悉,《意见》提及的国有企业改制工作的重要环节比如批准制度、清产核资、定价原则等早前已有相关政策。“这不过是重申一下国资委对当前国有企业改制工作的态度。”国资委一位人士称。

  国务院发展研究中心研究员张文魁称这是指导当前国有企业改革的一个纲领性文件。

  业内专家分析,国有资产管理立法的滞后与现实的紧迫形成了明显的矛盾。从理性的角度上讲,如此庞大的国有资产战略调整只有通过法律的约束才能够有序进行,但事实上企业的生命周期决定了改革越早越好。因此,就造成了现在的地方先实践,中央后立法的局面。

  “不过,无论如何,《意见》对当前各地大规模的国有企业改制应该有相当的约束力。”一位业内人士称。

  规范政策出台背后

  据透露,早在今年5月,各地风生水起的大规模国有资产“清退”行动就已引起中央高层的高度关注。五一节前,有关部门曾有意要煞一煞各地“大规模叫卖国有企业之风”,但鉴于当时国资委刚刚成立,监管工作难以一步到位,加之随后而来的“非典”,此事暂时被搁置下来。

  国资委有关人士坦言,出现这些问题一方面是国有资产出资人还没有完全到位,改革还不配套;另外,有关国有企业改制的相关政策还不完善,规则还不够健全。

  不过,全国各地大规模国有企业改制行动依然一浪高过一浪。

  似曾相识的一幕发生在1990年代。当时,一些地方政府将党的十五大报告提出的“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式,放开搞活国有小企业”,简单地理解为“十五大精神就是卖,就是快卖”。

  对全国各地一窝风的小企业出售行动,1998年8月5日,《人民日报》头版发表新华社评论员文章《煞煞卖企业这股风》,该文对“不加分析地把国有小企业一卖了之”提出了尖锐的批评。

  历史惊人地相似,在今年以来的各地国有企业改制行动中,同样出现了“不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用、不计转让价格和收益,下指标、限时间、赶进度,集中成批向非国有投资者转让国有产权的做法。”在这种状况下,《意见》的出台亦在情理之中。“《意见》主要是要防止和避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产的现象。”国资委有关人士称。

  地方冲动

  或许是巧合,在国资委亮相前后,全国各地掀起了大规模国有资产改制的行动。陕西、山东、重庆、江苏等地相继提出要在某一个时间段将国有资产比重降低到某一比例,并推出阵容强大的招商团。

  “且不论这些国资出售计划收效如何,在国资体制改革之际,一些地方政府出于各种考虑,仓促推出这些国资出售计划,其收效很难逆料,更多地有一些作秀的成份。”一位参与某地国资出售计划的某咨询机构负责人说。

  “社会上有这样的理论,要趁着国有资产管理体制没有建立起来之前,吃好最后一顿晚餐。”财政部一位官员对各地提出的限时定向出售国有资产感到很担心,“因为这样就很难避免国有资产不会被低价转让。而且,事实上已经发生这样的情况了”。

  国资委有关人士称,在目前的国有企业改制工作中,普遍存在改制过程不够规范的问题。比如,一些企业改制过程中财务审计不严、资产评估不实,出现了国有资产被低估贱卖的问题;有些企业改制过程的透明度不高,产权没有进场交易,存在暗箱操作;有些企业的改制行为损害了债权人的利益和职工的合法权益,造成债务悬空;也有些企业在改制过程中发生了内外勾结、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违纪违法行为。

  经济学家刘纪鹏在分析这一现象时表示,“我们希望公平、公正的改革,这种快速地利用没有规则,没有《国有资产法》,对一小部分人在这场分配中将国有资产据为己有的行为要坚决制止。”他说,“十六大明确建立国有资产组织管理体系,使一些地方政府意识到国有资产管理将从一种混沌状态过渡到一种有序状态,今后,国有资产一旦明确持股主体之后,再也不可能像过去那样含糊不清了。”

  “水至清则无鱼,层层政府都希望在本届出政绩,地方政府卖掉企业可以先套现一笔钱,先建一个政绩工程。”他说,“在国资管理体系没有完全建立之前,现在是突击转让最好的时机,这是一种普遍心态。”

  山东省体改委一位负责人则表示,地方出售国资与国资体系改革并无直接联系。“但各地方政府担心国资体系完善后,出售行为一旦成为全国各地的一致行动时,手里的资产未必能卖个好价,抢先出招不过是想打一个时间差。”

  对目前国资改制中的一些不规范行为,他说,由于既无法可依又缺乏公开交易的市场环境,难免会出现一些不合规的行为。

  在依法与高效之间

  作为一个新设的特设机构,国资委主任李荣融将“依法、高效”视为国资委监管工作的首要原则。据说,这也是国务院对国资委的要求。

  国资委自今年5月份正式挂牌后,除抓紧完成几个部门的机构整合、人事调整后,将大量的工作重点放在了调查研究和立法上。

  6月4日,作为《国有资产法》的过渡性制度安排,《企业国有资产监督管理暂行条例》率先亮相。随后,国资委加紧与《条例》配套的法规研究。而《企业国有产权转让管理暂行办法》(下称《暂行办法》)就是其中最重要的配套法规。

  不过,也有国资委官员私下对记者称,立法过程中必要的审慎原则往往使立法过程拖得很长。“很可能等《暂行办法》出台以后,地方上已没有国有企业可卖了。”

  尽管国资委并未在成立之前先行立法,但国资委在成立之后将立法作为其首要工作目标。不过,在立法与高效之间如何选择,对国资委而言仍然是一个两难选择。

  对此,原财政部企业司副司长李春满博士感触颇深,“我担心(国资委)会落到原来国资局的状态。”

  “1988年筹建国资局的时候,那时候我是一个处长,上面是四个筹备组的领导,领导忙着调人,申请办公经费,找办公地点,我带着十个大学生说搞国有资产管理条例,我一听连基本条例都没有,这个机构就成立了。就像唱戏一样,头盔都戴上了就哄到台上演吧,没有脚本,到台上现编现演,国资局到下台一个完整的剧本还没有写出来,一直都是现编现演。为什么要先立法,就是担心这个问题。”他说。

  尽管作为国务院特设机构的国资委与当年的国资局不能同日而语,但相关法律、法规尚未出台之前,国资委如何“高效”监管,同样是国资委要直面的问题。

  在今年7月,国资委召开的中央企业负责人会议上,国资委政策法规局局长张德霖曾透露,《企业国有产权转让暂行办法》已经通过讨论,争取在8月份出台。同时,《上市公司国有股转让暂行办法》也已经列入国务院和国资委2003年立法计划。而今已近年末,这两部法规并未如期出台。

  而历时10年至今难产的《国有资产法》何时出台更是迷雾重重。今年年初有消息称,《国有资产法》最快将于今年底提交人大审议。不过,鉴于国有资产监督管理体制处于变革之中,立法者在一些重要问题的认识上存有重大分歧,因此该草案并未能提交审议。而最新的消息是,《国有资产法》至今仍在立法调研阶段。

  相关人士表示,真正成熟和相对完善的国有资产监督管理制度,还需要依靠未来的《国有资产法》及其配套法规来确立。

  “国有产权改革必须纳入一种公开有序的操作当中。当务之急要抓紧出台《国有资产法》,抓紧完善国有资产管理体系,抓紧完成国有资产的统计系统。无论上市公司,还是国有企业的产权转让,一定要公开市场业务操作,不能悄悄地被私人一分就完了,要保证这场变革公平、合理、透明。”刘纪鹏称。

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