“单兵作战”缺乏试点的内部协调和外部环境，受现行体制和法律约束，成为乡镇体制改革中的“孤岛”，最后将流于失败
本报见习记者 钟华
北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。
在近日召开的“中国乡镇体制改革研讨会”上，专家呼吁：乡镇体制改革条件逐渐具备，可以采取允许地方政府先行试点，然后专家研究总结，再逐步推广的模式；改革中遇到与现行法律法规有出入的问题，需要与相关部门协调解决。
乡镇财政缺口
国务院日前决定，吉林、黑龙江今年进行免征农业税试点改革，地方财政因此减少的税收由中央财政转移支付。《财经时报》从两省财政厅获悉，免征农业税将为两省农民分别减轻负担14亿元、28.2亿元；两省每个农民分别平均减负100元和153元。
“目前乡镇4000人、省市县500人的农税征收人员将转变职能，即从向农民收取农税转成给农民发放补贴。”黑龙江省财政厅官员并透露，今年将对该省农民的直接补贴为18.5亿元。
原中央农村政策研究室副主任刘堪回顾了乡镇体制变迁的历史脉络：上世纪50年代初实行土地改革；1958年开始建大乡；后又建人民公社，实行政社合一；十一届三中全会后，“大包干”令人民公社逐渐解体；80年代开始实行政社分开，恢复乡镇建制，废除人民公社，乡镇体制延续至今。
由于乡镇建制遵循与上级部门“口对口”的模式，逐渐脱离了农村生产实际，导致机构组织臃肿，人浮于事；同时，乡镇财力由上级区县控制，事权和财权分离，只能“以农养政”，实行各种税费提留、摊派，农民负担日益加重。1992年，国家开始乡镇管理体制改革。
统计数据显示，今年农民减负共达118亿元。农业部原政策体改法规司司长郭书田对《财经时报》指出，这会形成乡镇财政缺口，需要中央增加财政转移支付，且要进行相应的乡镇体制改革，精简机构和人员数量，转变政府职能。否则，乡镇财政负担和农民负担很难从根本上减下来，不排除出现“反弹”的可能。
“孤岛现象”
香港乐施会项目官员李昌平认为，上世纪90年代后的中国农村已经不同于以“国营退，民营进”、“官权退，民权进”为特征的80年代。
1988年，农民从人民公社解体和“分田单干”中获得了解放，农业生产力迅速发展。但随着农村税费改革的推进，部分省市的地方政府率先推行乡镇体制改革，并做出大胆的探索和尝试，但结果却纷纷呈现“孤岛现象”。
1999年上半年，深圳市龙港区大棚镇进行“三轮两票制”选举镇长，三年后的换届选举却又恢复原样，改革者纷纷调离该镇。
2003年年初，湖北咸安进行乡镇党委、人大、政府和政协“四合一”的政改，目前改革正处于十字路口。
2003年8月，重庆城口县坪坝镇进行综合政治体制改革——直选镇党委书记、镇长、常任党代表、常任人大代表。实验最终流产，改革者身陷困境。
中山大学地方治理研究所所长郭正林分析，这些改革只是“单兵作战”，缺乏改革试点的内部协调和外部环境，受现行体制和法律的约束，成为乡镇体制改革中的“孤岛”，最后流于失败。
改革路径分歧
2003年全国农业税总额350亿元，整个财政收入2.1万亿元，有专家因此认为，“国家有财力解决‘三农问题’”。但如何改革，各路专家意见并不一致。
中国社科院农村发展所农村政策研究中心主任李成贵认为，“给农民一点补贴，不如给他们政策；给他们政策，又远不如给权益”；解决“三农问题”的实质性改革是：把土地归还给农民，有步骤地推行土地的私有化，赋予农民完整的土地产权；实行乡镇直选和社区自治，让乡镇“从压力型体制向民主合作体制转变”；提高农民的组织化程度，强化其利益表达能力，改变城乡二元分割格局，实行城乡协同治理。
原中央农村政策研究室副主任刘堪认为，乡镇体制改革就要让乡镇“服从于农民的需要和要求，把农民当作社会和经济的主体，考虑怎么为他们服务”。
中国社科院农村发展研究所所长张晓山认为，乡镇体制改革要将“全能的政府”变成“有限的政府”；将自上而下的干群关系变成上下相结合的干群关系；将统治型的政府转变成服务型的政府。
专家们对如何进行乡镇体制改革还指出了不同的路径，具体表现为五种方案：一是撤销乡镇建制，改成县政府的派出机构；二是撤并乡镇，转变政府职能，精简机构和人员；三是实行乡镇自治，明确农村事务和国家事务，通过国家法律充分保障乡镇自治；四是先进行乡的改革，镇根据具体情况另行改革；五是实行小县制，履行原县乡两级政权的职能。
但是，这些方案也各有不足。比如，撤销乡镇建制就与《宪法》和地方组织法规定存在冲突；撤并乡镇容易重蹈机构精简和膨胀的老路；乡镇自治会使各方调整太大，公共管理容易缺失；乡先行改革与上级不协调，改革很难，效果也不大；小县制会使基层职能过于完备，社会缺乏自主空间，容易加重农民负担。
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