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事业单位改革:一场涉及2900万人变革拉开大幕
BUSINESS.SOHU.COM 2004年4月15日08:19 来源:[ 南方周末 ]
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  不能向市场一推了之--访国家行政学院吴江教授

  一场涉及2900万人的改革拉开大幕

  事业单位无论是称谓还是机构性质在西方国家都是没有的。如果说几年前提事业单位改革是把它作为财政包袱甩出去的话,那么今天的着眼点在于转变政府职能,加强和完善公共事业的管理体制

  □本报驻京记者 林楚方 实习生 法伊莎

  社科院变革

  “全院改革应该是一年后的事。”在风闻世界历史研究所轰轰烈烈的试点改革时,陈青(化名)和他的中国社科院的同事大都这样认为。

  然而仅仅过了几个月,2004年3月初,一场关于科研津贴制度的改革就在社科院全面推开了。身为助理研究员的陈青明白,科研单位的改革势所必然,但没有想到会来得这么快。

  在社科院系统,不同职称者的原有津贴差距并不大,此次津贴制度改革则以“引进激励机制”为主旨,拉开专业人员的津贴差距。在具体设计上,将津贴标准由原来的4档细分为11档,最高档和最低档的津贴费相差10倍。此外还实行末位淘汰,规定将有15%的人员不享受此项津贴。

  该方案一出台,就被人戏称为“北大改革的翻版”,在内部引起了很大的震动。

  “意见主要集中在三方面:副研究员以下的人员没有投票权,‘分明是歧视’;一个研究所将有15%的人得不到科研津贴,比例太高;三年一评选,时间太长。”

  “社科院的人不太争利,但比较争名”,一位内部人士说,评等级把一些所的人际关系搞得“越来越复杂”。

  由于争议较大,有关方面不能不予以考虑。半个月后,社科院下发了一份“补充意见”:三年一评改为两年,提高助理研究员和实习研究员的津贴数额,15%的人没有津贴改为10%,等等。

  对于10%,一些所采取了变通的办法,有的把长期不在职或是出国的人划在此列;有的找新来的人谈话,让他们主动顶数,然后由所里补钱。包括所里行政人员的津贴不再由院里拨款,但所里都会“自己想办法解决”。

  3月初,各所陆续开始实施改革,差不多花了两周时间,到3月下旬,各所才基本完成了“艰巨”的准备工作,从4月起,改革方案正式实施。

  转型和重生

  社科院的改革,在新津贴制度实行后并没有停下来,据了解,改革还将被引到更全面的包括全员聘用制在内的方向。目前社科院不在考虑开始此项试点。

  事实上,在改革还是不改革的判断上,改革主导者和被改革者态度一致:必须改革原有的激励机制、管理模式,它已成为学术创新和机构发展的障碍。

  这不仅仅是社科院才面对的问题,它的举动是在中国大规模进行事业单位改革的背景下发生的。在全国,和社科院性质相似、诞生于计划经济下的130万个事业单位,都不可回避地面临着转型和重生。

  3月下旬,国家发展和改革委员会的高层人士透露:中国政府正在考虑和研究对规模庞大的事业单位进行改革,这个举动将涉及几千万靠政府支付工资的公共服务领域人员。发改委副主任李盛霖说,这“是继国有企业改革、政府机构改革之后,中国面临的又一项重要任务”。

  有评论说,尽管此前许多省市及行业已着手事业单位改革,但在全国范围内正式探讨这一问题还是第一次。

  就在发改委官员透露出此项改革之际,新闻出版总署副署长柳斌杰宣布,除人民出版社外的国内出版社都将转型为企业。

  此前,国务院批准中国出版集团转制为中国出版集团公司,改革涉及到人民文学出版社、商务印书馆、中华书局、大百科全书出版社、三联书店、新华书店总店、中国图书进出口总公司等12家出版巨头,它们对中国的文化传承和人文精神的塑造产生过持续影响。

  据了解,中国出版集团公司的很多组织工作和调整工作已经完成。按设想,机构的财政归财政部直接管理,党的关系划归中直机关工委。

  “成立集团是真改革,而不是挂个牌子的假改革。这是我们改革的第一项,就是要集团化。”柳斌杰说。同样是这位副署长,2003年在四川的一次讲话中列举了这个领域存在的几个问题:

  思想观念陈旧,一些人受了过去计划经济思想的影响,受了左的思想影响,以意识形态的特殊性为由,拒绝了改革的一些措施,“在经济战线上20年前就解决了的问题,在我们这条战线上可能到现在大家还接受不了,以至于中央领导同志最近的一些讲话在地方党委传达的时候居然还不敢传达,可见我们的思想观念远远落后了。”

  此外,产业相当分散,缺乏竞争力。由于管理体制上的限制,有主办主管的要求,所以办报、办刊、办出版社都按照行政级数配备,有一个部委就要办一张报、一本刊、一个出版社,有一个地方就要布几个局……完全是按照计划经济配置起来的。

  新闻出版的改革引人注目,其动因,除了因应计划经济到市场经济的体制变革之外,还要面对国外传媒出版集团的强有力挑战。按照入世的承诺,今年12月1日以后,中国将对外资开放所有图书零售市场,外资在国内发行领域不受任何限制。

  在未来几年,类似这样的“事业单位”,将要面对的是一个新的、可能也是很痛苦的转型发展期。

  不改怎么行?

  事业单位无论是称谓还是机构性质在西方国家都是没有的。国家行政学院教授吴江参加国际研讨会时,碰到要用英文表述“事业单位”,常常感到很为难。但就是这一事物,几乎对每个中国人都产生影响。

  “事业单位主要包括科、教、文、卫,还有新闻出版、体育、环境监测、城市建设、劳动就业以及一些机关的附属机构和法律服务所等。”

  在中国,事业单位是一个庞大的体系,数量超过130万,从业者2900多万,拥有近3000亿国有资产,70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位,其经费支出占政府财政支出的30%以上。

  然而相对于事业单位所拥有的资源,它对社会的贡献很不成比例。据统计,事业单位对中国GDP的贡献大概在5%—10%之间。2001年科、教、文、卫四大行业才占5.1%。

  “60%的人才,1/3的国有资产,国家预算开支的1/3,贡献才是5%—10%,和企业的贡献率没法比,效率是很低了。不改怎么行?”吴江说。

  而一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍,“尤其是一些脱胎于行政机构的单位,成为事业单位后,很难从管理机构变成服务机构。”

  一位学者比喻说,一些政府附属的事业单位就是二政府,自居企业和社会之上,脾气比一些政府部门还大。

  发改委副主任李盛霖把事业单位的“毛病”概括为:机构臃肿,效率低下,已经难以适应目前中国市场经济的需要,严重制约了经济和社会的协调发展。

  实际上,决策层早已意识到事业单位体制改革的紧迫性,2002年,十六大提出:“按照政事分开原则,改革事业单位管理体制。”从去年开始发轫的事业单位大改革,就是对十六大精神的贯彻。

  而学者杜钢建在接受本报记者采访时认为,从目前看,这次改革力度还没有充分展现出来,进展还不够快。因为事业单位改革的背后是利益调整问题,改革意味着经费减少,利益减少,阻力肯定是不会小的。

  事业单位组成复杂,各个领域情况不一,据记者了解,目前还没有一个统一的改革方案,各个领域各个地方的改革在分头进行。

  国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山建议,应从总体上收缩事业单位的规模。能够撤销的,在做好相关善后工作的基础上坚决撤销,其他的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构。把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。同时,应在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度。

  走出怪圈

  “从1982、1983年开始的机构改革,以及后来进行的教育、卫生、科技体制改革都涉及到事业单位改革,20多年来,事业单位改革是伴随着每个行业的改革慢慢推进的。”

  吴江说,真正意义上的事业单位改革可以从两个脉络来看:一是财政来源,事业单位这么庞大的规模谁来养?从财政角度考虑,实际上对事业单位的改革就是尽量把它推向市场。

  当时事业单位就分了三种:第一种是全额拨款;第二种是差额拨款,拨不足的部分,又分三种,三七开、四六开、五五开;第三种是自负盈亏。任何一个行业中都有全额拨款,研究部门或是行政部门多一点,出版部门、新闻单位少一点。

  第二个脉络就是干部人事制度改革,主要是推行了聘任制,推进职称制度改革。评职称和聘职称分开,1985、1986年实行。十三大以后,1988年开始研究“一切以行政级别划线”的问题,当时,所有事业单位都有行政级别,而公务员制度的建立则成为改革这一痼疾的契机。

  公务员制度的建立等于全部把事业单位甩出来了,不以行政级别划线就意味着它和政府开始剥离出来,开始政事分开,“这是一个很长的过程。经常反复,现在大学还设有20多个部级校长,仍没有去掉行政级别”。

  中国的事业单位大部分脱胎于行政系统,而行政机构改革有一个怪圈:精简—膨胀—再精简—再膨胀,事业单位改革也会这样吗?

  从这点考虑,有人提出要“充分估计事业单位改革的难度”。事业单位的改革和当初的机构改革以及企业制度改革面临同样的难点:人的“出口”问题,即富余人员哪里去的问题。

  一位评论者指出:众所周知,国有企业改革时有一部分人员分流到了事业单位,而政府机构改革时又有大量的人员挤进了事业单位,事业单位成了二者的“出口”。那么现在,谁又给事业单位改革中富余出来的人员当“出口”呢?如果说,当年正是因为有了事业单位这个“出口”,有了事业单位这个“大后院”,才使得国企改革和政府机构改革有了缓冲带,减轻了改革的难度,那么现在,在事业单位改革中这一问题到了最终解决的时刻。

  国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山也承认,这项改革是一个复杂的系统工程,风险性较大,不可能一蹴而就。因此,在制定改革措施时要体现过渡性,要做好必要的保障工作,把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来。

  国家行政学院教授杜钢建认为,应该吸取机构改革的教训,摆脱怪圈。政府机构改革的问题在于,曾经有一段没有在法制框架内改革,改革没有法律依据,没有法律约束,现在实际上已经意识到这个问题,《国家政府编制法》在5年内有望出台。

  “事业单位改革不能在非法制化下进行,因此,事业单位法制化要抓紧,十届人大不可能考虑这个问题了,就看十一届人大能不能考虑出台。”

  改革的结果将会怎样?这位研究政府体制改革的著名学者说,目前改革力度不会很大,现在主要的目标还是减轻财政负担,能把财政负担减下来就不错了。



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