第三节 “入世”对我国粮食安全战略的影响
一、入世对我国粮食安全的影响
WTO的宗旨是实现在市场经济条件下的自由贸易，也包括促进农产品的贸易自由化。加入WTO符合我国改革开放的战略目标，有利于完善我国粮食流通体制，建立粮食安全的流通体制。但是，由于取消非关税措施、降低关税，国内粮食市场将逐步扩大对外开放。因此，对国内粮食生产和流通将可能产生一定的冲击，主要表现在：
（1）关税减让对粮食生产会产生一定冲击。近10年来，我国粮食生产成本以年均10％以上的速度递增，粮食价格也随之快速上升，小麦、玉米、大豆等大宗农产品的国内价格已高出国际市场价格，失去了竞争优势。加入WTO后，我国进口这些农产品的压力增大，对我国粮食主产区及其农民会产生不利影响。比较突出的是大豆、玉米和小麦的主产区即东北和华北地区。一方面，增加进口的粮食会给我国北方地区的粮食生产造成直接的压力；另一方面，加入WTO后，我国粮食流通格局有可能发生变化，影响比较显著的可能会是玉米，南方一些饲料和畜牧业发达的省区可能直接从国际市场进口而不再从东北购买。这些因素极有可能造成以种植业生产为主的农民收入的下降，影响其发展粮食生产的积极性，尤其是那些以种植业为主且收入水平较低的农民。
（2）加大了政府对粮食进出口贸易进行宏观调控的难度。加入WTO，一方面，我国粮食的进口关税将逐步降低；另一方面，我国粮食进口配额的一部分必须分配给非国营贸易企业。因此，只要商业条件合适，有利可图，非国营贸易企业出于商业利益动机，就有可能将配额很快变为实际进口。这样，政府已不能再利用国有粮食外贸部门的垄断地位把进口数量控制在希望的水平，从而增加了国家对粮食市场进行有效调控的不确定因素。
（3）结构性调整增加了转轨时期的就业难度，部分人群的营养安全受到威胁。我国正处于经济体制转轨时期，国有企业和机关事业单位的改革将进一步向社会释放大量冗员。据测算，国有企业完成战略性改组和下岗分流任务，在10年内将向社会释放1／3以上的冗员，大致在3000万～3500万人。行政机关的改革要分流约400万人，事业单位的冗员按1／3估算，也有近1000万人。考虑到下岗分流人员中约有20％因年龄可以提前退出劳动力市场，还有约3000多万需要社会为他们提供新的就业岗位。此外，据国家信息中心经济预测部的测算，“十五”期间仍是劳动年龄人口增长高峰期，每年将净增1000多万人。如果“十五”期间我国国内生产总值平均每年增长7％，按“八五”时期每增长1个百分点可新增75万就业人员估算，5年只能容纳2600多万人。这样，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长造成的就业压力，有可能使我国的失业率在近5年内实际达到12％左右。加入WTO后，进一步加快了我国经济结构调整的步伐，相应的是就业结构的调整，其中就会有一部分人群因年龄、知识技术、信息等方面的原因而无法及时转岗。在农村，由于部分粮食进口增加，而国内农业结构调整不能及时完成，农民收入增长的难度增大，特别是粮食主产区的农民，以农业收入为主，在国内外粮食价格接轨的过程中，收入增长的难度更大。因此，消除城市贫困和农村贫困的难度很大，任务很艰巨。未能及时脱贫的人群在温饱和营养安全问题方面将受到挑战。
（4）农产品实行配额管理，对我国自主实现粮食安全的难度加大，增加了引发国内粮食市场波动的不利因素。中国积极参与世界粮食贸易，是在立足国内实现粮食基本自足的前提下，利用国际市场和资源，调剂国内粮食的丰歉、品种和区域平衡，保证在正常年份粮食自给率不低于95％。剩余5％是市场开放度，它一方面表明了中国国内粮食市场对外开放的允许程度；另一方面也是WTO《农业协议》规则要求的实施期末市场准入量的最低水平。目前国内粮食消费量按5亿吨计算，按5％正常允许的进口量应当为2500万吨。我国是粮食生产、消费、贸易的大国，在世界粮食市场上具有典型的大国效应。2500万吨的进口量相当于世界贸易量的1／8左右，引起世界粮食市场大幅波动的可能性很大；另一方面，我国粮食商品率较低，2500万吨的进口量相当于国内商品粮的1／7左右，极有可能会引发国内粮食市场的波动。更何况，到2030年中国人口高峰时粮食消费将达到6.5亿吨，正常允许的粮食进口量将是3250万吨。从长远来看，随着国际粮食市场的贸易自由化，我国自主实现粮食安全的难度将不断加大。
二、确保我国粮食安全的应对措施
如上所述，我国是一个有12亿多人口的发展中国家，粮食安全对于我国经济发展、社会稳定、政治稳定具有举足轻重的战略意义。尽管在WTO框架下倡导最终实现农产品贸易自由化，但保障我国的粮食安全不能寄托在外国的粮食生产上，事实上也没有一个国家有能力保障我国12亿人的粮食安全。我国的粮食安全必须立足于自力更生，立足于我国自己粮食生产的持续发展上。无论在任何时候，中国人民的饭碗只能端在自己手里，中国人必须自己养活自己。
（1）粮食安全必须重视发展粮食生产，保护粮食生产能力。现阶段，受国内有效需求不足、粮食连年丰收等因素的影响，我国粮食出现了阶段性过剩。但是，从长远来看，由于受到人口增加和耕地减少的双重压力，我国的粮食供应仍然偏紧。目前，我国人均粮食占有量并不很高，人民的食物结构还很不合理，动物性食品消费水平还较低，营养安全仍然是一个远没有解决的问题。因此，无论从数量上还是从质量上分析，我国必须长期把抓好粮食生产放在农村经济工作的首位，不断促进粮食生产的稳定增长，最大限度地满足日趋增长的消费需求。
(2)灵活利用ＷＴＯ规则,稳定增加粮食进口,调剂国内市场,补充粮食总量供给。与粮食生产潜力一样,粮食进口能力的增强同样决定着中国的粮食安全的程度。首先,从长远看,适量进口粮食在经济上是合算的。其次,国际市场存在增加粮食供给的潜力。随着世界贸易组织的正常运作,粮食出口国的补贴会减少,国际市场的粮食价格上涨将促使一些进口国挖掘自身的粮食生产潜力,从而提高国际市场的粮食供给能力;最后,适量进口粮食是我国经济走向世界的要求。
（3）粮食安全必须重视粮食储备。国际上，粮食储备规模是粮食安全的一个重要指示器。联合国粮农组织规定粮食储备规模不小于消费量的17％～18％，才为安全。粮食储备的合理运用，不仅可以平抑年度季节性市场价格的大幅波动，也可应付突发事件对本国本地区的粮食安全的影响。美国通过多种形式的粮食储备，为本国和世界粮食安全作了较大贡献。印度通过对库存规模、品种作了较科学的安排，经受了1979年发生大范围旱灾导致的粮食减产，保证了粮食的供应。相对来说，自给率低的日本粮食储备较少，约占消费量的2％～5％，主要用于商业周转，但由于日、美关系稳定，海运便利，实际上日本把美国当作大的储备仓。对于我国，要建立和完善粮食储备调节体系，建立和完善粮食风险调节基金，建立粮食进出口安全储备体制，以确保联合国粮农组织的粮食安全储备线，支持我国粮食流通的高稳定性和有序性。
（4）粮食安全必须重视农村可持续发展问题。我国自然资源日益枯竭，用水紧张，土地退化，自然灾害频繁，农业环境污染日益严重，影响了粮食生产的稳定发展和质量的提高，威胁到了粮食安全目标的实现。因此，我国农业不能再走破坏生态环境、掠夺自然资源、追求短期数量增长的老路，必须合理利用和保护资源、优化生态环境、提高农业综合生产能力的可持续发展道路。坚持可持续发展战略，把经济、社会、技术同农业自然资源与环境保护结合起来，全面贯彻实施《中国21世纪议程》，促进资源、环境和现代生产要素优化配置。
（5）粮食的国际贸易是粮食安全的辅助手段。无论是余粮国还是缺粮国及自给的国家，都比较重视粮食外贸。从长远观点分析，中国粮食对世界贸易依存度仍将是一种扩大的趋势。但必须指出，我国人口占世界人口的22%，而粮食又是个特殊商品，发达国家手中的粮食绝不仅仅是贸易产品，往往是“政治武器”，我们不能把十几亿人的吃饭问题寄托在别人身上。在进行粮食的国际贸易中，要坚持以国内粮食生产为主的原则，确保粮食自给率在95%左右，与此同时适当进口粮食，这样才能避免过度依赖进口，有助于我国的粮食安全。
（6）用现代农业技术改造传统农业，转变农业增产方式，建立适合中国国情的农业高新技术集成体系，全面提高粮食生产能力。粮食生产能力储备必须建立在农产品供给充足的基础上，提高农业的综合生产能力是粮食生产能力储备的前提，因此必须考虑气候、生物、肥料、技术等因素，以水土资源为核心，以种植业为主体，考虑林牧业，围绕旱作技术与灌溉技术、土壤肥力与肥料施用、光能利用与耕作制度、生物资源与废弃物资源化、品种优化与关键技术、饲料转化与农牧结合、土地利用与农业结构调整等环节，建立农业资源高效利用的高新技术集成体系。通过高新技术体系的集成，以较少的资源投入和能耗投入，获得相同的农业产出，保存由于技术进步替换下来的农业资源形态，并加以合理轮换以达到储备生产能力的目的
（7）加强商品粮基地建设，提高粮食商品率。从1983年开始，中央与地方联合投资，陆续选建了508个商品粮基地县，这些县的耕地面积占全国的20％，但粮食产量占全国的50％，提供的商品粮占全国的60％以上，粮食商品率为40％，高于全国约10个百分点。今后，要把全国粮食商品量在0.5亿公斤以上的县全部建成国家商品粮基地，提高粮食生产能力。在加强国家级商品粮基地建设的同时，提倡和鼓励各省建设地方商品粮基地，提高粮食商品率。
(8)建立健全粮食安全保障体系。要充分利用“绿箱”政策,增加政府对农业的投入,按照ＷＴＯ规定,我国今后对农业的国内支持水平可以达到480亿元人民币,这等于在目前国内支持水平270多亿元的基础上还可增加约210亿元。按照ＷＴＯ的环境保护与生命安全、健康的相关规定,制定粮食的“绿色产品”标准,加强粮食的检疫工作,以保护国内粮食安全。
(9)建立和完善国家粮食市场信息监测和预警体系。要会同有关部门和组织专家研究我国粮食安全的内涵、构成、标准和评估指标,提出符合我国国情的粮食安全指标体系和国内粮食政策取向。
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