第四节 新时期完善农村财政政策的基本思路
一、农村财政政策改革和调整的基本原则
当前我国农业发展所面临的国内外经济环境发生了显著的变化。国内长期重复建设造成生产能力过剩，市场需求不旺，下岗人员增加；东南亚金融危机爆发，其影响之深，危害之大，超乎预料；中国加入世界贸易组织后，整个国民经济都要面向国际市场，面临着严峻的冲击。因此，我国农村财政应当适时地做出调整，转变税收和支出重点，调整财政支农政策。
(1)市场调节与财税调控相结合。我国农村长期处于自然经济和半自然经济状态，在高度集中的计划经济体制下，农业生产力水平低下。与此同时，农村各种经济要素分散且大量闲置，得不到充分有效的作用。改革开放以来的实践证明，随着市场调节力度的加大，农业和农村经济发展的速度和效益都有很大的提高。但是，市场调节不是万能的，市场调节也有失灵、失效的时候和领域。世界发达国家的经验和我国发展社会主义市场经济的历程都说明了这一点。尤其是中国农业生产力水平比较低，市场体系很不完善，更影响了市场机制作用的正常发挥。同时也要看到，市场调节既有积极作用，也有消极作用，如何最大可能地发挥积极作用，减少消极作用，需要政府进行宏观调控。财政政策和税收政策在政府宏观调控中占有重要地位。要不断改革完善财税政策，充分发挥财税政策对市场调节的弥补和修正作用。
(2)按照公共财政原理调整财政支农支出结构。随着市场经济的发展，财政管理体制必须进行相应的改革，即必须改变传统财政支出无所不包的做法，建设公共财政。所谓公共财政就是弥补市场失效的财政，即在市场经济条件下，凡是市场调节能解决的事情，政府就不应当去做，而市场调节解决不了的问题就应当政府来办。可见，公共财政具有非盈利性。公共财政要为经济社会发展提供良好的条件和公平的竞争环境。近年来，中国农业出现生产相对过剩，有条件也有必要按照公共财政的要求，及时调整财政支农的总体思路。要对农业发展领域进行适当分类，看哪些是能够盈利的，能够由农民、农村集体、企业等投资单位兴办的，对这些领域，财政投入要逐步退出；看哪些是非盈利的，农民、农村集体、企业等不愿兴办或不能兴办，需要由政府来兴办，或主要应由政府来兴办的，财政要给予重点投入。这样，既能使政府与社会在农业投入上适当分工，又能使政府集中财力保证农业投入重点，提高财政支农效率。
(3)兼顾农业和农村经济发展的效率与公平分配。市场调节能够提高农业和农村经济发展的效率，也可能带来农民收入增长的不平衡。平均主义、大锅饭的分配体制阻碍农业和农村生产力的发展。改革开放以来，打破了平均主义分配体制，农业和农村生产力发展取得了巨大的成就。随着市场化程度的提高，农业和农村经济的效率会进一步提高，这是加快农业和农村现代化的必然选择。但同时，农村收入分配差距也会扩大。中国是社会主义国家，应尽可能避免收入的两极分化。国家要运用财税杠杆，合理调节收入分配，既保护农村经济的活力，又保证农村社会的稳定，促进农业和农村经济持续稳定发展。
(4)促进农业的可持续发展。实现农业和农村经济可持续发展，既是保证当前经济、社会、生态稳定协调发展的需要，也是保证农业和农村经济长远稳定发展的需要。实现农业可持续发展，关键是处理好农业和农村经济发展与资源、人口、环境、科技等方面的关系。国家要运用财税政策，促进农村各种资源的合理开发利用，促进环境保护和治理，促进科技的推广应用，促进农村人口的有计划增长和人口素质的提高。只有这样，才能避免农业和农村经济发展的大起大落，避免为增加农业产量而牺牲环境质量，避免为了眼前的利益而牺牲环境质量，避免为了眼前的利益而牺牲长远的利益，为了局部的利益而牺牲整个的利益。
二、改革财政农业支出资金管理方式
目前我国的农业财政支出资金管理方式是在计划经济体制下形成的，很难适应当前农村产业结构战略性调整和优化的要求，难以适应农村多种所有制形式、多种经营形式并存，以及农业日益市场化国际化现代化的要求。因此，为适应农业公共财政体制的建立，必须对现行的农业财政支出资金的管理方式进行改革。
(1)按照建立公共财政体制的要求，完善财政农业支出管理体制，全面推行“零基预算”，根据前面的分析，我国目前的财政农业支出管理体制还存在较大的改进空间。首先，按照《预算法》的要求，改善财政农业支出资金的分配办法，变传统的“基数法”、“因素增减法”为“零基预算法”，防止“预算饥饿”。在支农资金预算的分配、确定上，要全面推行真正意义上的“零基预算”，合理分配各种类型的支出，重点向公益性支出、调控性支出、保护性支出倾斜，适当减少直接生产性支出和经营性支出，严格控制非生产性支出、维持性支出。避免财政农业支出变成吃饭支出和简单的建设性支出。其次，明确中央、省市各级政府的支出范围。中央政府一般要集中财力负责提供农村纯公共产品，而地方政府主要负责外部效应较小的公共产品，基层政府则应把精力放在农业生产上。最后，建立财政部门和主管部门协同共管、权责分明的管理责任制。主管部门负责项目的申报和具体化管理，技术专家和经济专家负责可行性论证，财政部门负责资金管理和监督。人大和受益单位也可以参与监督和考核。通过以上手段增强支出项目的科学性、准确性和透明性，避免因个人行为、部门偏见造成的长官项目、人情项目等随意项目，还可以防止项目资金的挪用或以非生产性支出挤占生产性支出、资金不到位等现象的发生。
(2)改革单一的财政资金支出形式，实行补助、贴息、以奖代拨等多种形式相结合的支出方式，因项目制宜，改革传统的财政农业的支出管理模式，建立农业投入的诱导机制。适应社会主义市场经济条件下的农村所有制形式多元化及农业投入主体多元化的需求，必须改变单一的、直接的财政农业支出资金的支出方式。这种方式在传统的计划经济体制及财政体制下形成，其弊端是投资主体与受益主体脱节；财权事权分离，资金预算软约束；争项目要资金积极，管理激励不足，从而使有限的财政资金难以发挥应有的作用，为适应农业新发展阶段的需要和建立公共财政支出框架的要求，应根据支出项目的不同，采取不同的支出方式，将补助、贴息、以奖代拨等多种支出方式有机结合起来，充分发挥财政资金的宏观调控及导向作用，有效吸引社会资金以增加对农业的投入。在财政农业支出的投资运作上，要因项目制宜，选择合适的投资运作模式。
(3)加大财政农业支出资金使用效果的监督检查评估的力度。财政农业支出资金使用效果包括宏观和微观两方面。微观方面考核资金本身的运行情况，如项目是否按质按量按期完成，是否达到预期的基本目标；宏观方面的考核指标项目的经济效益、社会效益和生态效益状况，反映的是项目长期目标。针对过去主管部门或受益部门重投入轻管理少监管的情况，适应农业发展的新要求，要积极转变理财观念，将财政农业支出资金的追踪监管、效益反馈放在与资金分配同等重要的位置上，使财政农业支出资金监督检查、评估走上规范化、制度化的轨道。
三、重视和强化地方财政的农业投入
在当前的新体制下，我国地方财政的农业投入从总量到结构都不尽如人意，成为当前整个国家财政支农工作中的主要薄弱环节，也是造成近年来我国农业生产发展出现波动的重大制约因素。因此，着眼于建立一个稳定增长的地方农业投入积累机制是今后政府支持和保护农业面临的一项紧迫任务。我们的总体思路是：按照市场经济要求和国家宏观调控的目标，开阔思路，拓宽财源，深化改革，调整政策，在增强地方财力基础、调整地方财政存量分配结构、规范地方财政支农行为等方面迈出实质性的改革和发展的步伐。
1.建立稳固的地方财政基础
分税制改革后，地方财政的收入矛盾更加突出，这固然与近年来国家多项政策出台从而增加了地方支出压力有关，但从根本上说是由于现在地方的财政经济基础并不雄厚、甚至十分薄弱，这也是地方财政农业投入水平上不去的一个重要原因。因此，今后要解决地方的农业投入问题，最关键的是需要增强地方的经济实力和财政基础。这方面应该侧重注意两个问题：
(1)适应分税体制的要求，重视和加强地方财源建设。分税改革后，随着政府利益分配格局的调整，地方财源结构也发生了重大变化。从产业构成看，第二产业对地方财政的贡献率下降，第三产业的贡献率相应提高；从税收构成看，流转税（不含营业税）占地方财政收入的比重明显下降，而营业税、所得税和农业各税所占比重则明显上升。加强地方财源建设，就是要根据上述财源结构的变化特征，在保证国家财源稳定增长的前提下，有计划有步骤地发展那些能更多地提供地方财政收入的产业、行业和企业。一方面要巩固现有财源，另一方面要着力培养后续财源，真正地把发展第三产业、农业、非国有经济、外向型经济以及提高国有企业经济效益当作财源建设的重点。这不仅符合中央加强宏观调控、调整经济结构所要达到的目标要求，而且有利于增强地方财政经济的长远发展后劲。
(2)改革和完善地方税体系。在现代市场经济条件下，建立完善的地方税体系是正确处理中央与地方财政分配关系的基础。从我国当前的情况看，通过1994年的分税制改革，已初步奠定了地方税体系的基础，但这只是一个雏形，这方面仍面临不少问题。如1994年的分税制改革主要侧重于流转税、所得税改革，而地方税税种改革严重滞后；分税制体制虽然把大部分税种划归地方，但大多属于零散收入型，地方的主体税种并不多；现行税权划分仍高度集中于中央，地方政府到底有哪些税权尚不明晰；在地方固定收入规模小、又无税权的情况下，“正道不通走旁门”，各种收费和基金收入膨胀。因此，无论是从财税改革的角度讲，还是从完善地方政府职能及充实地方财政收入的角度讲，都必须深化地方税改革，完善地方税体系。
2.强化地方对农业的支持和保护
我国地方财政的现有存量分配结构是在过去长期以来历史发展过程中形成的，是与传统的财政职能相适应的，必须根据市场经济要求，结合财政职能的改革，进行有进有退的战略性调整，以改变目前财政分配“越位”（包揽过多）和“缺位”（应办而未办）并存的局面。如果维持现状，不动存量，继续保留现在既得利益的分配格局，那么，地方需要真正强化的事项最终难以落实，地方政府支持和保护农业的目标也无疑会落空。因此，调整地方财政的存量分配结构对于强化地方的农业投入，具有至关重要的意义。首先，调整国有企业的亏损补贴政策。现在企业亏损补贴日益膨胀，财政有被拖垮的危险，必须进行彻底改革，并严格限定企业补贴的范围，根据国外经验和我国的现状，一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护）的价格和收费仍需政府进行管理，还有一部分国有企业承担着政府赋予的特殊责任，由此产生的亏损可由财政补贴。其他一般国有企业的亏损补贴应随着企业改革的推进予以取消。其次，大力消减城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴制度是在过去高积累、低收入、低消费的计划经济体制下形成的，有一定的必然性。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。最后，重新界定地方财政的投资范围。在今后市场化取向的改革中，地方财政的经济建设投资从总体上讲需要进一步强化，但必须调整投资范围，重点对于地方公共基础设施建设和一些重要的基础产业（包括农业），而对于一般性的加工工业项目或者盈利的投资项目则应彻底退出。总之，地方财政存量分配结构调整需要迈出实质性的改革步伐，惟其如此，地方政府才有可能集中更多的财力强化农业。
3.规范和引导地方财政的支农行为
历史和现实表明，在市场经济条件下，由于比较利益的驱动，地方增加了财力并不能确保自觉地增加农业投入，如果没有强有力的政策调控手段，地方仍然会把支农职责甩向中央一级，地方农业投入的波动仍然难以避免，因此，为了改变当前地方支农工作弱化的现状，建立地方农业投入稳定增长的机制，国家还必须采取有效的政策手段和措施，予以规范、引导、约束地方财政的支农行为，确保地方的支农行为纳入国家宏观政策调控的轨道。具体考虑，需采取以下几项措施：
(1)正确界定市场经济条件下政府保护农业的事权及其中央与地方的支农职责。中国这样一个发展中国家，面临着人口众多与资源短缺的尖锐矛盾，农业具有极端的重要性和脆弱性，更需要政府给予特殊的支持和保护。从农业投入的角度讲，对一般生产经营性投资应主要由非政府投资主体承担，并以价值规律和利益机制导向作为吸引农业投资的“动力源”。而那些具有社会性、开发性、保护性特征的农业投资以及属于宏观范围内、长远的积累性投资，则应从国家宏观战略发展的高度着眼，予以政策性的安排。财政对农业投资的关键在于，支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科技和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其他农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。同时，还必须进一步划分和明确中央与地方保护农业的事权或者支农职责，这不仅有利于完善分税制，而且有利于规范地方的支农行为。从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的支农职责应该有所不同，有所侧重。
(2)尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为及其农业投入的数量调控界限一并纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现保护农业的调控目标，改变农业投资中的随意行为，需要尽快制订和出台农业投资法。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，这对于规范整个农业投资主体投资行为具有“纲举目张”的作用，有利于强化政府主体的导向功能。投资法既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，如果没有这一条作保证，农业投资法就形同虚设，地方财政支农行为仍然会扭曲。这个“数量界限”包括以下两个重要内容：①将“财政支农资金增长快于经常性财政收入的增长”改变为“财政支农资金增长快于全部财政收入增长”，这样就把中央财政的债务收入、地方财政的中央返还收入和体制补助收入都纳入了财政总收入的范畴，这无疑会扩大财政对农业投入的份额。②随着分税制和地方税体系的进一步完善，今后地方财力仍会呈快速增长的格局，在此前提下，可考虑地方新增财力中要拿出一定比例（如10%～15%）专项用于农业。以上两个数量调控界限的可行性如何，尚需进一步详细论证，如能实施，将对改变目前地方农业投入增长缓慢的状况，提高地方财政支农投入的比重，具有十分重大的意义。
(3)完善中央对地方的农业专项补助资金制度，更好地引导地方增加农业投入。中央对地方的农业专项补助制度是实行分税制过程中中央对地方转移支付的重要组成部分，是国家实施宏观调控和加强农业保护的有力手段。今后，一方面中央要在财力许可的情况下，尽力增加专项补助资金的数量，另一方面要研究改进和实行新的支出方式和投向，以便更好地引导地方的支农行为。具体可考虑从中央掌握的支持粮棉油生产资金中拿出一部分，同各地提供商品粮数量挂钩，无偿拨付给地方财政，使其用于增加对农业的投入。运用这种方式，可以鼓励地方财政把更多的财力投到粮棉油生产上。此外，过去长期以来实行的中央部分农业专款有偿使用制度、地方资金匹配制度等，被实践证明是行之有效的好办法，有利于发挥中央农业投资的资金导向功能，今后应该继续坚持下去。
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