第三节 乡镇企业改革和发展面临的主要问题
近年来，乡镇企业发展势头趋缓，主要表现：一是发展速度持续下降。从“八五”后期开始，乡镇企业发展速度开始下降：总产值增长速度不断下降。1996～2000年，增长速度分别为21%、18%、13%、10%、7.12%；利税增长速度也大幅度下降。增长速度从1996年的17.8%降至2000年1.1%；利用外资也逐年减少。二是经营困难，亏损面加大，亏损额增加。1998年全国106.6万个集体企业中，亏损企业就有7万家，亏损面为6.7%,与上年持平；1998年户均亏损额26.06万元，比上年户均亏损24.31万元，上升7.2%。这说明亏损程度加重，而且有愈演愈烈之势。三是吸纳劳动力的能力下降。进入“九五”时期，乡镇企业新安排的就业人数的能力下降，1996-1998年，全国乡镇企业职工人数分别为13508万人、13050万人和12830万人，连续3年呈下降趋势；其中，全国集体企业1998年共安置就业职工4829万人，比上年减少498万人，下降了9.35%。乡镇企业发展还存在不少问题。
一、产权模糊，政企不分
乡镇企业包括乡（镇）办、村办、农民股份合作和个体以及中外合资企业合作经营的各种类型的企业。对这些企业而言，在创办和发展初期，基层政府不仅是乡镇企业的主要投资者，而且还利用其权力为企业提供了各种有形无形的服务，如资源调配、企业权益的保护、与其他主管部门（工商、税收、海关、动植物检疫等）关系协调等。同社区行政组织的紧密关系，一是可以节约乡镇企业参与市场竞争的交易成本，减少了创办和经营中的困难；二是使乡镇企业可以获得许多非货币化资本（如廉价土地、低厂房租金等）与制度性货币市场上的低价资本（如低息贷款、税收优惠等），但作为一种交易，乡镇企业是以在一定程度上承担社区目标以及割让一部分企业净收益和产权为代价的。
由此而形成的乡镇企业的产权制度具有如下的特点：企业资产属乡村社区集体所有；有明显的地域性；由乡村党政负责人作为集体的代表支配其资产，收益归乡村财政，分配由乡村干部决定。这种产权制度在乡镇企业成长初期无疑起到了保护和推动作用。但随着乡镇企业数量和规模的扩大，由此衍生出的矛盾和问题越来越突出：①企业产权模糊，不利于使企业与乡村政府关系制度化。绝大多数企业变成了名为社区劳动群众所有，实为乡村行政部门附属的“小全民”，国有企业的一些弊端开始在这些乡镇企业中出现。②是政企不分。社区所有乡镇企业在很大程度上以社区社会福利、扩大就业、政府财政能力扩张为目标，有时甚至政府官员的个人目标都由此而叠加为企业目标。在这种背景下，乡镇企业的积累和技术改革势必受到影响。更为重要的是，乡镇企业很难真正成为独立经济主体为其行为承担责任，也不具有真正的权力来保护正当利益，从而弱化了企业内部的激励机制。③社区所有，政企不分难以使企业经营管理规范化，不利于企业建立现代企业制度；或按国际惯例经营，实现与世界市场的对接。④企业的社区所有制壁垒严重阻碍了生产要素和资产存量的跨社区流动，这既不利于生产性资源在更广阔的空间更合理的配置，也容易导致要素价格的畸形，使一些企业过早地出现了资本代替劳动的倾向。当前关于乡镇企业的研究证实，经济发展水平的差异并没有在企业集中度方面体现出明显的差别，而产权清晰与否却导致了不同地区向城镇集中程度的差异，产权越清晰，越能向城镇集中。
二、乡镇企业布局分散
1995年，全国乡镇企业发展到2203万个，其中80%左右分布在广大农村的自然村落，12%分布在集镇，7%在建制镇，只有1%在县以上城市。可见，99%的乡镇企业分布在乡镇和驻地，以村分布的最多。造成乡镇企业分散布局的主要原因有三方面：①乡镇企业的社区属性。我国大部分地区乡镇企业发展的最初动力来自就业压力和提高本社区收入水平的迫切要求。同时，社区政府往往成为主要领导组织者，为便于管理，保证“离土不离乡”实现劳动力的产业转移，大部分乡镇企业局限在本乡甚至本村的范围内发展。②乡镇企业的发展水平。乡镇企业是我国乡村工业化的初期产物，总的发展水平较低。作为硬件部分的固定资产往往成为企业的核心，而对人员和信息等软件部分未能充分重视。由于固定资产的搬迁费用高，对发展不久的乡镇企业来说，负担搬迁费用势必会影响其发展，因此，乡镇企业没有搬迁集中的能力也没有自发的要求。③现行的乡村土地制度。我国宪法规定，农村土地归集体所有。实际执行当中，村集体成为乡村土地所有者，在乡村工业化过程中，土地成为资本，这就决定了乡镇企业对集体的依赖关系。
三、乡镇企业产业结构调整面临重大挑战
在市场条件下，尤其是在“短缺经济”已经结束，买方市场已经形成的环境条件下，一个企业产业方向是否对头，产业结构是否合理，产品是否适销对路，质量、档次是否能被市场和消费者接受，决定着它的生存和发展空间、命运及前途。我国的乡镇企业是在原有计划经济体制和新的市场经济的夹缝中诞生和成长的，是源于“短缺经济”条件下的城市工业的微缩复制和简单转移，大多利用城市大中企业淘汰下来的技术设备，生产着原有的同类产品，使之与城市工业具有先天性的结构相同，主要是靠劳动力成本低廉和营销灵活的优势进入并占领部分城乡市场，弥补当时市场上的商品短缺或不足。随着经济的发展和改革的不断深入，乡镇企业产业结构发生了一定的变化，逐步向着适应市场经济的方向调整和发展。但产业结构并未得以根本性的改变，结构性矛盾仍比较突出。结构性矛盾成为制约乡镇企业发展的主要因素。
结构性矛盾的主要表现：一是乡镇企业与城市工业结构仍然高度同构，几乎城市工业生产的所有产品乡镇企业都在模仿和生产，并占有产品总量的较大份额；二是乡镇企业自身的结构雷同现象严重。不同省市、不同地区、甚至不同乡镇的乡镇企业，产业布局、产业结构严重雷同。有的一个乡镇里同时建立了几个甚至十几个产品完全相同的企业，高度重复，造成相当多的企业开工不足，产销率下降，产品积压、资源浪费和投资效益的损失，加剧了企业的无序竞争；三是乡镇企业数量多、规模小、过度分散、经营粗放。目前，全国乡镇企业已逾2000万个，从业人员近1.3亿人，但平均每个企业不足7人，固定资产不足10万元。规模效益、抗风险能力、竞争能力较差；四是乡镇企业底子薄，基础差，资金不足，科技投入少，人员素质不高，产品科技含量低，深加工、高附加值、高质量产品较少；第三产业比重偏低，很不发达。发达国家第三产业占60%以上，我国还不到30%。难以适应当前安置农村富余劳动力，建设小城镇，实现农村工业化的需要。
四、乡镇企业整体素质低
我国乡镇企业大多数的生产设备落后，1995年乡镇企业所增加的固定资产中有1／3左右是二手设备，许多地方是七八十年代的水平，相当一部分还是五六十年代的标准。乡镇企业人员素质较低，1995年，国有企业专业技术人员占职工总人数的17.5%，而乡镇企业专业技术人员占职工总人数的3.1%，中级以上专业技术人员更少。1995年，乡镇企业管理人员大都是农民出身的乡村干部，学历仅是小学或初中。乡镇企业技术设备差、产品质量差、产品科技含量低，其表现是：资源型、粗加工、初加工产品多，精深加工产品少；中低档产品多，高档产品少；科技含量低，附加值低的产品多，高科技、附加值高的产品少。由于乡镇企业人员素质低，管理水平提高较慢，一些企业甚至不能建立正规的财务管理体制。在全国两千多万户乡镇企业中，ISO9000标准的只有1000多家，绝对数和比例均显著低于国有企业，在激烈的市场竞争形势下，管理不善必然带来亏损，造成许多乡镇企业开开停停，成为“开关厂”，无法持续发展。1995年，仅乡镇企业亏损户就达到8万多个，亏损额达168亿元。
近年来，乡镇企业中已涌现出一批技术装备好、管理水平高的大中型企业，但其比例不足1%，大部分乡镇企业都不同程度地存在整体素质低的问题，尤其是在中、西部的传统农产区和少数民族地区，乡镇企业素质已关系到企业的生死存亡。技术装备差、管理素质低，归根到底是缺少资金和人才，相比之下，人的素质成为决定因素。加大投入、解放思想、招贤纳士、任人唯才是根本的解决方法。
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