第二节 农村基层组织的历史考察
要理解中国农村社会基层组织现在和将来的发展，就必须追溯其历史的发展轨迹。我国农村基层组织的历史源远流长。“我国传统的农村社区组织基本上都围绕着生存延续和秩序稳定两大需要组建起来，并因满足这些需要而得以存在和调整。”传统的中国农村社会结构简单，其经济是自给半自给的自然经济，在组织上明显地呈现以下特征：群体性质的血缘性，居住方式的地缘性，组织结构的等级性，组织功能的非专一性。1949年后，我国农村经济仍属传统型的，但在组织、文化等方面已导入了一些现代因素，特别是改革开放20多年来，农村组织发生了多元化的变迁和创新，农民和农村的组织化程度不断提高，对整个农村社会的发展都产生了深远的影响。
一、我国农村组织的历史沿革
我国农村组织的历史沿革，可以追溯到原始社会的血缘家族公社，后经几千年的历史发展，其组织形式逐渐完备，组织结构日趋复杂。封建社会早期的“乡里”组织体系和后期的“保甲制”是其典型代表。
1.从血缘家庭公社到宗法制世袭等级组织体系
原始社会初期，人类为了维持公共秩序和共同抵御自然灾害的需要，建立了第一个社会组织，即原始社会初期的血缘家庭公社。在血缘家庭公社时期，随着生产力的进一步提高和人类思维能力的发展，人类两性关系在实行辈分婚的基础上，实行族外群婚，明确了“族”的概念,产生了氏族，形成了氏族公社，并自然发展成为社会组织系统的基础。原始社会的血缘家庭公社和氏族公社构成了人类社会组织的最初萌芽。
进入奴隶社会后，我国的奴隶社会没有形成西方式的私人占有奴隶制，而是形成了宗族奴隶制社会。从组织体系的角度看，宗族奴隶制社会有两个显著特点：一是基层社会组织的被统治部族对统治部族来说，仍然保持了自己的自治实体，即一个臣服了的部族，不是被统治部族所肢解，其成员不是被分配为统治部族成员的私人家庭奴隶，而是整个臣服部族对统治部族来说具有奴隶部族的身份，其部族的自治首领对统治部族来说，具有奴隶代表的身份，然而，他们对于自己部族来说，仍然是自治实体的管理者，他们不仅代表了统治部族管理自己的部族，在主要意义上他们是代表本部族的民众来进行自治管理的。二是被统治部族基层自治组织保持了相当强的独立的自治管理权力。这种独立的自治管理权力，使社会基层的自治血缘实体对中央集权宗主的统治权力和地位，有着强大的、难以遏制的异化力量。
周取代殷商的宗主地位以后，为了强化对社会的控制，采取两个方面的措施改进社会组织制度。一是积极推行“仁政”，即废除奴隶制。二是进行领主大封建。通过这两项措施，全国各地的血缘关系独立的部族自治组织完全被打破，不再由自己原有的部族血亲自治首领管理，而基本上由周部族的血亲贵族统治，地域性基层社会组织取代了血缘性基层社会组织，从而有力地强化了中央集权和等级管理制度。
2.封建社会的乡村组织体系
在中国封建社会两千多年的发展过程中，乡村组织的变化可以分为两个阶段，即秦汉到隋唐时期的“乡里”级体系和北宋到清朝实行的“保甲制”。
“乡里”组织体系起于秦汉，止于隋唐时期。秦汉至隋唐的“乡里制”，历经千余年，在历史的变迁中有继承又有发展，各朝之间其具体形式不尽相同，但其实质内容都是一样的。其特点主要有以下三点：第一，职官与长者并用。既设立行政官吏，又注意发挥地方长老的作用。第二，刑禁与教化并施。对居民既施行什伍连坐，又进行以“孝”、“悌”为核心内容的教育感化。第三，秩序制和晋升制于一体，形成“宰相起于州部，猛将出于卒伍”的运行机制。“乡里制”作为集行政、教化、司法、自我管理和监督于一身的基层组织体系，其职能有四个方面：一是利用地方长老进行“教化”活动，使封建伦理道德深入乡民；二是管理户籍，征敛赋税和徭役；三是维护社会治安，以“什伍连坐法”的强力措施，达到维持社会稳定的目的；四是通过“乡举里送”，向朝廷推荐官吏。
乡里组织在唐末藩镇压混战和农民大起义中瓦解。在乡村组织体系中，取而代之的是源于北宋的“保甲制”，并一直沿袭到清代。起于北宋的“保甲制”乡村组织体系，就其实质来说和源于秦汉的“乡里”组织体系并没有什么本质区别，但认真比较之，它又有自己的一些特点：首先，它建立了一个更加严密的社会治安网络，对内加强了对人民的统治。其次，它寓兵于民，注意加强对壮丁的军事训练，强化了国家防御力量，对外有效地抗击了外族的入侵。再次，它比较重视农业生产和建设。元代的村社组织，以及明代提出的里甲内民户要互相了解，互相作保，对发展农业生产都起到了积极的作用。总之，就一般意义来说，村社组织的职能是编审户籍入丁，并以此催征赋税和征用劳役，保证国家的经济来源，更注重经济功能；而保甲组织更多的是具有军事和治安功能。
国民党政府时期的乡村组织体系：从辛亥革命一直到新中国成立前夕，国民党政府在乡村基层组织体系的建立过程中，也广泛采用了“保甲制”。国民党政府采用的保甲制度和历代封建王朝实行的“保甲制”相比，有明显的差别：首先，进一步强化“连坐法”，实行各户相互监督和互相告发。其次，进一步强化了军事职能。在“管”、“教”、“养”、“卫”四大职能中，“卫”的职能得到高度重视，使地方村社武装（壮丁队、民团、自卫队等），作为准军事力量，一方面为国家正规武装提供兵源，另一方面维护地方治安和社会秩序。再次，进一步强化法西斯统治。抗日战争后，国民党政府在保甲制度基础上，又使之进一步“军事化”、“警察化”、“特务化”，将其和警察、国民党军队结成一体，在乡村组成了严密的法西斯统治。
二、新中国成立以来农村基层组织制度的变革
新中国成立以来，我国农村基层组织经历了很不平凡的历程。著名学者谢义亚从组织制度的角度进行考察后，认为：新中国成立50年来，“政权组织和经济组织的变化较大，党的组织和群众团体相对稳定”，并将50年划分为“新中国成立初期、人民公社时期和改革开放新时期”三个大的阶段，分别论述了不同阶段农村组织的变化状况。上述观点，科学而又客观地总结和概括了新中国成立以来农村组织制度的变化状况。
1.新中国成立初期（1949～1958年）
新中国成立后，中国共产党迅速在全国农村全面展开了农村基层组织的创建工作，主要创建了两类组织：一是农村基层党的组织和政权组织。各乡建党委组织，各村建立党支部组织。二是农村经济组织。最先创建的是互助组，后又创建了初级社和高级社。可以说，新中国成立初期，农村基层组织在党的统一领导下，既继承了民主革命时期基层组织建设的优良传统，又充分适应了农村实际和形势发展的需要，组织建设的创新是成功的。从基层政权建设来看，因为贯彻了民主建政的原则和机构精简原则，使人民充分享有当家作主的权利，增强了主人翁责任感，政府组织健全而又高效率，对组织亿万农民群众完成土地改革和农业合作化起到了重要作用。从经济组织建设来看，高级社与初级社相比，在组织化程度上，前者大大高于后者，生产、劳动、分配和生活都高度组织化是高级社的组织特征；在组织创建的根源上，“如果说初级社是首先出于推进农村经济发展而创新和组建动机”；在组织功能上，初级社主要还是农村经济组织，而高级社则已不纯粹是经济组织而具有明显的行政属性，已“向政社合一的人民公社体制迈出了第一步”。农业合作化适应农业生产发展的需要，对促进农村经济发展和社会全面进步，起到了十分重要的作用，为亿万农民群众走上社会主义道路作了组织上的准备。同时，也方便了国家对农业的领导，使国家花费较小的精力和成本，得到了必要的农产品和积累了工业化资金。但合作化运动也存在一些失误。正如邓小平同志所指出的那样，农业合作化，一两年一个形式还没有来得及巩固，很快又变了。从初级合作化到普遍办高级社就是如此。如果稳步前进，巩固一段时间再发展，就可能搞得更好一些。
2.人民公社时期（1958～1983年）
从1958年下半年开始，我国农村组织进入了人民公社时期，取消乡镇政府，乡镇党委改为公社党委，乡镇人民委员会改为公社社务委员会。人民公社从一开始就不是单纯的经济组织，而是“政社合一”的组织，其管理范围覆盖了政治、经济、文化乃至日常生活的所有领域。人民公社的组织体制几经调整，最终稳定在“三级所有、队为基础”的格局下，并一直延续到农村改革的初期。
人民公社实行统一领导、分级管理的制度，一般分为公社管理委员会、生产大队、生产队三级。生产大队是分片管理的单位，生产大队（村级管理组织）设党支部（或总支）、大队委员会、民兵连、妇代会、团支部等组织。生产队是基本的、独立的核算单位。这一套管理组织构成了我国农村组织体系的微观层次。与此同时，我国还建立了一整套与农村经济直接相关的职能组织体系，这一体系大致可归纳为三个系列：其一为生产系列，如农机站、畜牧兽医站、植保站等；其二为流通系列，如供销社、生产资料公司、棉麻站等；其三为金融系列，如农业银行、信用社等。这一体系构成了人民公社时期中国农村的基层组织系统。
人民公社从1958年创建到1983年解体，持续了25年，长达1／4世纪。应该说，人民公社是具有很强的社会整合能力和动员社会资源能力的，在其建立初期的一段特殊历史时期里，发挥了一定的积极作用。然而，人民公社制度作为生产关系超越生产力发展的产物，这一组织体系带有明显的缺陷，从而给农村经济和社会发展带来了很多不利影响。诸如农业生产发展迟缓，人民生活水平增长陷入停滞等，并最终使农民这种最活跃的农村生产力的积极性受到严重挫伤，极大地阻滞了我国农村由传统社会向现代社会的转型。从1958年到1978年，是新中国农业发展最为缓慢的20年，在这20年中，农业总产值年均递增只有2.6%。农民人均纯收入，1957年为72.95元，1978年为133.57元，平均每年只增长2.88元；社员从集体分配得到的收入，人均每年只增长2元钱。在人民公社时期，农民不但失去了对土地和其他许多生产资料的自主经营权，而且也失却了对自己劳动的支配权。因而“农民对这样的组织创新从开始的惊慌发展到后来的抵触”，这就是很自然的了。在人民公社体制下，可以这么说：农民牺牲的比获取得多，仅国家在近30年间从农民那里吸取了约6000亿元人民币，用于城市和工业建设，同时国家还利用这样的组织严格限制农民跨地区、跨城乡流动，以减轻城市负担。正是在这种全面控制下，加上天灾人祸，才发生了60年代初期上千万人口的不正常死亡。
3.改革开放新时期（从1983年至今）
在这一阶段，我国农村基层组织体系的建设，是随着农户经济的重建而逐步展开的，改革以1978年后逐步实行家庭联产承包责任制和1983年的政社分设为突破口，从撤社建乡到体现民主政治的“村民自治”，农村基层政权组织和经济组织在组织制度上又一次发生了重大的变化。这一阶段农村基层组织制度变革的主要内容有以下几点。
(1)实行家庭承包责任制，进行农业微观组织的再造。家庭联产承包责任制作为农村基本经营制度的重大变革，在全国范围内经历了由不联产到联产、从包工到包产再到包干，从“不要包产到户”到包产到户再发展为包干到户的变化过程。到1981年，有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；到1983年，有97.9%的生产队实行了“大包干”。家庭联产承包责任制的确立，标志着人民公社的三级组织构架被打破，重新确立了农户家庭经营的主导地位，形成了“双层经营、户为基础”的格局。这场改革从根本上瓦解了原有农村组织体系赖以依存的基础。更重要的是，它有力地促进了农业的高速增长，使我国在1979～1984年间出现了一个超常规发展的时期。全国农业总产值增长56.3%，年均递增7.7%。农民人均收入在1978～1996年间，由133.6元增加到1926.1元，扣除物价增长指数，实际增长4.59倍，年均实际增长率达10.02%（见表14-1）。表14-11978-1984年农业增长情况单位:万吨
项目〖〗1978年〖〗1980年〖〗1982年〖〗1984年〖〗1984年为
1978年的%农业总产值(亿元)〖〗1801.6〖〗1964.5〖〗2327.6〖〗2815.6〖〗156.3粮食〖〗30475〖〗32055〖〗35450〖〗4073〖〗133.7棉花〖〗216.7〖〗270.7〖〗359.8〖〗625.8〖〗288.8油料〖〗521.8〖〗769.1〖〗1181.7〖〗1191.0〖〗228.2猪牛羊肉〖〗856.3〖〗1205.4〖〗1350.8〖〗1689.6〖〗197.3水产品〖〗465.3〖〗449.7〖〗515.5〖〗619.3〖〗133.1注：按1980年不变价计算。
资料来源：农业部计划司编写的《中国农村经济统计大全》，农业出版社1989版，113、146～256页，(2)加强乡级政权组织建设，推进村民委员会制度建设。在实行政社分设、建立乡镇政府的基础上，中共中央、国务院1986年9月发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，明确要求：实行党政分工，乡镇党委要集中精力抓好党的自身建设，保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，不能包办政府的具体工作；实行政企分开，乡镇政府要行使管理经济的职能，支持乡镇经济组织行使自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动；实行简政放权，建立乡财政，健全和完善乡镇政府的职能，加强乡镇人民代表大会对政府工作的监督。1987年11月，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，进一步明确了村民委员会是农民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，制定了村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议由本村18周岁以上的村民组成，村规民约由村民会议讨论制定等一系列具体规定。同时明确要求乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。这就明确了乡镇政府与村委会是指导与协助的关系，而不是领导与被领导的关系，这与人民公社体制中乡与村，即公社与大队的上下级隶属关系截然不同。
(3)以村级组织配套建设为重点，加强农村基层组织建设。农村基层组织建设是个系统工程，在逐步理顺农村基层各种组织相互关系的情况下，以村级组织配套建设为重点，农村基层组织建设进入了全面推进的阶段。1990年8月，中央有关部门召开了全国村级组织建设工作座谈会，交流了各地加强村级组织配套建设的经验，进一步明确了村级组织建设的任务。1992年8月，中央有关部门又召开会议，推广依法建制、以制治村、民主管理的经验，通过健全制度推进村级组织建设。这两次会议，对推进村级组织配套建设发挥了重要作用。1994年10月，中共中央召开全国农村基层组织建设工作会议，发出《关于加强农村基层组织建设的通知》，明确提出村级组织建设要达到“五个好”的目标，并要求力争在三年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好。在对村级组织建设提出系统明确要求的情况下，对乡镇组织建设的要求也进一步具体化。1997年10月，在全国农村基层组织建设电视电话会议上，中共中央提出乡镇党委建设要达到“六个好”的目标，并要求各地要把整顿后的乡镇党委作为重点进一步抓好。1998年6月，中共中央组织部召开了全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会议，对三年来以整顿后进村为重点的农村基层组织建设工作进行总结。会议认为，按照“六个好”和“五个好”的目标要求，经过整顿，面上的农村基层组织建设工作得到了全面加强，有力地推进了农村的改革、发展和进步。
经过20年的改革和发展，农村基层组织的结构和功能发生了很大变化。1998年10月召开的中共十五届三中全会，对改革20年来农村基层组织建设取得的成就和积累的经验进行了认真的总结，提出了今后一个时期农村基层组织建设的目标和任务，为农村基层组织的建设和发展指明了方向。这标志着中国农村基层组织建设开始进入了一个新的阶段，即以全面推进村民自治为核心的农村基层民主政治建设阶段。
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