第六节 加强以村民自治为核心的基层民主制度建设
一、农村基层民主制度建设的历史回顾
中国农村改革20多年来，无论从农民群众的实践看，还是从党和政府对农村改革的指导来看，农村基层民主制度建设，始终伴随着农村经济体制改革，两者同时起步，共同发展。在农村经济制度发生巨大变革的同时，农村基层民主制度建设也取得了显著成就，形成了具有中国特色的以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，以村民自治为重要特征的农村基层民主制度体系。其发展的主要标志是：以直接、平等、差额、无记名投票为基本方式和原则的农村基层民主选举制度逐步完善；以村民会议、村民代表会议为主要形式的农村基层民主决策制度逐步普及；以村规民约和村民自治章程为主要形式的农村基层民主管理制度逐步规范；以村务公开、政务公开为重要特征的农村基层民主监督制度逐步推广。回顾改革20多年来农村基层民主制度建设的发展历程，大体上可以将其分为以下四个发展阶段。
1.探索、起步阶段
这个阶段大体上开始于1978年12月，以党的十一届三中全会召开为标志，启动农村改革，到1981年底为止，全国90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，大规模的变动基本完成。这一阶段，农民群众的积极性空前高涨，探索多种形式的生产责任制。从1979年到1981年的三年时间里，农业生产从不联产到联产，从包工到包产，从包产到户发展为包干到户，并成为全国大部分地区主要的责任制形式，是农村政策随着实践不断充实、不断完善的过程，也是集中农民群众意见的过程。在这个过程中，中央始终强调一切从实际出发，强调尊重农民群众的民主选择。绝大多数群众在实践中选择了家庭联产承包为主的责任制，中央给予了充分肯定。到1981年底，中央召开全国农村工作会议的时候，绝大多数农村基本核算单位实行了以家庭联产承包为主的多种形式的生产责任制，原生产队为基本核算单位的功能瓦解，生产经营职能主要转向农户，管理职能逐步归并到原生产大队，“三级所有、队为基础”的体制开始打破，长期沿用的管理方式已不适应，有的地方适应群众希望更多地参与村务管理的要求，成立了村委会，探索建立与过去不同的农村基层民主制度的运行体制。1980年底，广西河池地区的宜山、罗城两县的农民们自发地组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。其建立之初的功能在于协助政府维持社会治安，后来逐渐扩大为对农村基层社会政治、经济生活中诸多事务的村民自我管理，村委会的性质也逐步向群众自治组织演变。此后，全国其他一些农村地区也陆续出现了村委会式的组织。到1982年底，村委会在全国不少农村地区有了发展。这一时期出现的村委会及其类似组织，是后来作为村民自治组织的村委会的萌芽和组织基础。
2.法律扶持和新体制构建阶段
这个阶段大体上开始于1982年，以我国《宪法》规定建立乡镇政府和村委会为标志，到1986年为止，中共中央连续5年发了5个1号文件指导农村的改革和发展，对农村基层民主制度建设提出了一系列指导性意见。这一阶段，在农村普遍实行以家庭联产承包为主的责任制的基础上，中央总结了农民群众的实践经验，全面推进农村各项改革和建设，特别是中央决定对人民公社进行政社分设的改革，逐步形成了农村基层民主制度运行的新的体制框架。1982年12月第五届全国人大第五次会议颁布的《中华人民共和国宪法》第95条明确规定：乡镇设立人民代表大会和乡镇政府。这意味着要改变农村人民公社政社合一的体制。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社体制的结束，从而在全国范围内为村委会的建立铺平了道路。在这个文件的指导下，政社分设、建立乡政府和村委会的工作进入了普遍的、具体的实施阶段。到1984年底，99.7%的农村人民公社实行了政社分设。到1985年，全国建立村民委员会的工作基本完成，共建立村委会948628个。1986年9月中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》。该《通知》在强调加强农村基层政权建设的同时，对如何搞好村委会建设做了较详细的规定。同时表明，在基本完成政社分开、建立乡镇政府和村委会的工作以后，党和政府将进一步把注意力集中于村级组织体制和民主制度的建设上。
3.全面推进阶段
这个阶段大体上开始于1987年11月，以全国六届人大常委会第二十三次会议通过并颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》为标志，农村基层民主建设进入制度化、法制化阶段。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。这部法律依据《中华人民共和国宪法》第111条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等做了比较具体、全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来，并基本定型。这是一部遵循农村基础性权利结构变化的现实，由国家立法机关制定并颁布的村民自治的法律，尽管它只是“试行”，但具有开创性，它对发展基层民主，把村民自治实践纳入法制轨道具有重大作用。1994年10月，中央发出了《关于农村基层组织建设的通知》，明确指出：要广泛开展依法建制、以制治村、民主管理活动，调动农民群众当家作主的积极性。继续开展村民自治示范活动。当前应着重抓好：一是村民选举制度。村委会成员，坚持由民主选举产生。选举要依法办事，加强引导，坚决反对和纠正选举中的违法违章活动。二是村民议事制度。村里的大事，包括经济和社会发展的规划、公益事业的兴办以及群众普遍关注的热点问题的处理等，都必须依据有关法规由村民代表会议或村民大会讨论，按照民主集中制的原则做出决定，不能由个人或少数人说了算。三是村务公开制度。凡涉及全村群众利益的事情，特别是财务收支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。四是村规民约制度。按照国家法律、法规和政策，根据当地情况从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民代表会议或村民民主制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为，并逐步充实内容，完善实施办法。这四项制度的提出，表明农村基层民主制度的基本框架初步形成。
4.深入发展阶段
这个阶段大体上开始于1997年12月，以党的十五大召开为标志，农村基层民主制度建设开始进入新的发展阶段。1997年9月12日，江泽民同志在党的十五大报告中第一次明确地提出了建设社会主义法治国家的问题，突出强调要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年9月，江泽民同志在安徽考察工作时，进一步强调，要把调动农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在农村实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，重点要抓好村级民主制度建设，依法健全三项制度。一是村民委员会的直接选举制度，二是村民议事制度，三是村务公开制度。1998年10月14日，召开了党的十五届三中全会，一致通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。党的十五届三中全会对加强农村基层民主政治建设，全面推进村民自治提出了明确的要求，着重强调搞好村民自治，制度建设是根本。重点建立健全民主选举制度、民主议事制度和民主监督制度。并且突出强调了扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤有秩序地进行，从而明确了村民自治在农村跨世纪发展中新的目标和任务。1998年11月4日，九届全国人大常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律，认真总结了亿万农民在党领导下创造的村民自治制度的成功做法，充分体现了党的十五大和十五届三中全会精神，反映了广大农民获得经营自主权之后更好地行使当家作主权利的愿望，完全符合我国农村的实际，这部法律的贯彻实施，必将有力地促进我国农村以村民自治为主要内容的社会主义民主法制建设，有力地促进农村的改革、发展和稳定，加快建设有中国特色社会主义新农村的进程。1999年4月，中央又召开了全国村民自治工作经验交流会议，总结了村民自治的基本经验，提出了在全面推进村民自治的实际工作中，坚持党的领导不动摇、坚持尊重农民的民主权利不动摇、坚持服务于经济建设不动摇。以此为起点，农村基层民主制度建设出现了前所未有的蓬勃发展的崭新局面。
二、加强村民自治制度建设的内容和途径
为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农业和农村各项事业的全面发展，实现新世纪农业和农村发展的目标和任务，必须进一步扩大农村基层民主，全面推进村民自治，加强农村基层民主政治建设。
1.实行村民自治要全面落实“四个民主”
村民依法实行自治，是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现的，因此，实行村民自治要落实到“四个民主”上。按照党的十五届三中全会《决定》的要求，实行村民自治要在原来工作的基础上，加强领导，加大力度，提高质量，全面推进。
(1)全面推进村级民主选举。民主选举，就是按照《中华人民共和国宪法》、《村民委员会组织法》和各地的《村民委员会组织法实施办法》、《村民委员会选举办法》等法律法规，由村民直接选举或罢免村委会干部。村委会委员由主任、副主任和委员3～7人组成，每3年换届一次。民主选举要选出一个群众拥护的村委会领导班子，它是民主决策、民主管理、民主监督的前提和基础，也是村民自治活动最重要的环节。民主选举要坚持公平、公正、公开的原则。民主选举要有一个标准，用以衡量村委会成员是否合格。这个标准就是“思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事”，一句话，就是群众信赖、能够带领群众致富奔小康。按照上述法律法规、原则和标准，广大农民通过选举工作实践，逐渐形成一系列好的做法，积累了一些经验。①提名初步候选人。为了保证选民真正掌握初步候选人的提名权，经过党的基层组织提名、村民自荐等多种提名方式的反复实践，逐步形成以村民提名为主的候选人提名方式。②确定正式候选人。这项工作以往多是由有关方面内部研究确定，因为透明度不够，群众有意见。在近几年的选举中，许多地方由全体选民或村民代表参加预选，按初步候选人得票多少确定正式候选人，既保证了候选人质量，群众也满意。③公开竞选。在村选举领导小组的组织下，正式候选人尤其是两名村主任候选人，平等竞争，公开竞选，向村民发表竞选演说，报告本人有关情况、治村方案和对村民的承诺，回答选民当场提出的问题。④设立秘密划票间。投票时，选民单独进入划票间，他人不得旁观，只有选民自己知道投了谁的票。总之，村民委员会的民主选举在实践中不断完善，从而将决定村委会干部去留的权力，交到广大农民群众手中。
(2)全面推进村级民主决策。民主决策，就是按照有关法律法规，在农村设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中大事和群众共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。这些事项主要有：村提留的收缴和使用，村干部享受误工补贴的人数和标准，从集体经济所得收益的使用，村办公益事业需要村民负担的事项，土地承包，宅基地使用和集体经济项目承包的方案等，村民会议由村１８周岁以上的村民或２／３以上的农户派代表参加。村民会议是本村村民参与最多、规模最大的会议，能够最直接、最全面地表达村民的利益和愿望，因而也是村民自治组织最高级、最完善、最有权威的组织形式。中国现有的行政村是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大，人数较多。同时，针对当前大多数农村中存在的村民居住分散，活动缺乏规律，村民会议很难经常召开的困难，人们在实践中又创造了一种村民会议的特殊形式——村民代表会议。村民代表会议一般在大村设立，每１５户左右推选１名代表，代表任期与村委会成员相同。村民会议和村民代表会议都是村民行使当家作主权利的民主决策机构，性质相同；从社会功能上看，二者具互补作用；从权利产生关系上看，二者是权利委托与受委托的关系。由于村民代表会议有点类似全国人民代表大会的常务委员会，村民亲切地称之为“小人大”。
(3)全面推进村级民主管理。民主管理，就是发动和依靠村民，共同管理村内事务，维护村内秩序。民主管理主要体现在两个方面：①通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；②依据党的方针政策和国家法律法规，结合本地实际，制定村规民约或村民自治章程，让村民和村干部自我约束，自我教育，自我管理。村规民约对于规范村民行为，提高村民素质，加强农村社会治安综合治理，推动农村精神文明建设，都具有良好的作用。村民自治章程是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性章程。村民自治章程内容十分广泛，基本上包括了村民自治和村务管理的各个方面。有些村民自治章程在上述内容的基础上还增加了社会福利社会保障、农业科技教育、国防教育、法律知识教育、廉政工作等方面的内容。由于村民自治章程是目前我国村级自治组织中层次最高、结构最完善的规章，村民形象地称之为“小宪法”。
(4)全面推进村级民主监督。民主监督，就是村民通过一定形式监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部行为。村务公开是民主监督的主要形式，贯穿于村民自治的整个过程之中。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。村务公开的重点是财务公开，这是群众最为关心的问题。村务公开方式，有的通过会议公开，有的通过广播电视公开，主要是设立村务公开栏，将村民关注事宜广而告之；甚至一些村庄确定民主公开日，定期公开村务。除此之外，村委会和村干部要定期向村民会议或村民代表会议汇报工作，接受监督，听取意见。对大多数群众不满意的事情，坚决予以纠正；对经民主评议不称职的村干部，按照规定程序进行调查。
2.实行村民自治重在制度建设
党的十五大报告指出：“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”因此，搞好村民自治，制度建设是根本。只有把那些在实践中行之有效的好经验、好做法，用制度形式固定下来，才能使村民自治有章可循，做到制度化、经常化、科学化；才能使干部和村民在执行制度的过程中，不断规范自己的行为，加深对村民自治的认识，提高自己的民主政治素质。在村民自治制度建设中，应自觉贯彻以下原则：即依法建制原则、群众参与的原则、综合配套的原则以及实用、实效的原则。制度建设贵在落实，因此，村民自治的各项制度一经建立，就要坚决贯彻执行。乡、村干部要起带头作用。要维护制度的严肃性，坚持在制度面前人人平等，决不因人而异。只有这样，村民委员会才能树立起威信，村民的凝聚力才能增强，村民自治才能真正步入正轨。
3.实行村民自治必须在党的领导下依法进行
党的十五届三中全会《决定》指出：“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下，有步骤、有秩序地进行，充分发挥（镇）、村基层党组织的领导核心作用。”扩大农村基层民主，实行村民自治，是中国共产党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的一件带根本性的大事。各省、地、县党委，一定要高度重视，认真研究，认真部署，精心组织，分类指导，使村民自治活动在各级党委的领导下，有步骤、有秩序地进行。要及时总结和推广有利于农民当家作主的好经验，推动农村基层民主政治健康发展。实行村民自治必须贯彻依法治国方略，将其同健全体制紧密结合起来。坚持有法可依，有法必依，执法必严、违法追究。要进一步完善保障农民直接行使民主权利的法律法规。对压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为要坚决查处。要加强法制教育和宣传，使农村干部增强法制观念和依法办事能力，使广大农民知法守法，履行应尽义务，用法律保护自己的合法权益。加强农村社会治安综合治理，保持农村社会稳定。正确处理新时期的人民内部矛盾，促进安定团结。
三、农村基层民主制度建设需要理顺的三个关系
实行家庭联产承包责任制以后，高度集中统一的公社体制被否定，面对这种变化了的政治、经济环境，在加强农村基层民主制度建设的过程中，存在着不少的内在矛盾，突出的难题表现在：不仅在理论认识上而且在实际工作中，都面临着如何正确处理好村委会与村党支部、村委会与乡镇政权、村委会与村级集体经济组织的关系的问题。村委会、党支部，村级集体经济组织都是实现农村经济发展、社会全面进步的不可缺少的组织资源，分别发挥不同的作用，理顺三者之间的相互关系，明确各自的职能，充分发挥应有的作用，实现组织健全、职能明确、管理科学、富有效率的基本目标，是当前农村基层民主制度建设中一个亟待解决的问题。
1.要正确处理好村委会与村党支部的关系
村党支部是农村党的基层组织，由全体党员大会选举产生，向党员大会报告工作，接受上级党委的领导。村委会负责并向其报告工作，在村委会选举、公共事务、公益事业和财务收支等属于村民依法自治范围内的事项上，接受乡镇政府的指导。我国的政治体制决定，无论村委会，还是集体经济组织，都要在村党支部统一领导下开展工作，无论经济的、政治的、社会的各项事务由党支部最终决定。而全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会负责“办理本村的公共事务和公益事业”，“支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”，“管理本村属于村民集体所属的土地和其他财产”。从理论和制度上看，村委会和村党支部的地位和关系是明确和协调的，即村党支部的领导核心地位主要体现在通常所说的政治领导、思想领导和重大问题决策上的领导，但在具体的实践操作中，没有对村委会和党支部的权限范围做出明确的限定，有些规定也显得过于抽象、笼统，缺乏可操作性。这样就极易产生两种情况，一种情况是，在一些农村因其党组织长期较为健全，组织性强，在村中有权威，党支部在领导和管理本村事务中并不只是建议而更主要的是对村里的重大事项直接做出决策或决定。在这些地方，仍然是村党支部书记说了算，村委会在法律制度上拥有管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。另一种情况是，在一些地区，村委会根本不接受村党支部的领导，有的地方选出的村委会主任连党员都不是。由于按上级规定，村党支部无权召开村委会和村民代表大会，因此导致村党支部对村委会的领导无从体现，使党对农村工作的领导受到严重削弱。同时，由于受人民公社体制的传统影响和农村基层工作的复杂性，使相当多的村党支部书记习惯于“一元化”的领导方式，村党支部书记成为决定村中事务权力的“一把手”，村委会主任则是协助书记工作的“二把手”。村委会的地位和作用往往主要取决于党支部书记个人的政治素质和民主意识如何。另外，由于当前农村基层党的建设还相对滞后于社会主义市场经济体制的发展和需要，一些思路和办法仍停留于计划经济的模式，再加上农村一些地方村党支部书记年龄老化、文化程度低的情况比较严重，从而使得农村基层党组织的领导权威受到严重挑战。因此，如何处理好两者的关系，充分发挥农村党支部的政治核心作用，是当前农村基层民主制度建设中一个十分紧迫而又重要的现实课题。村委会与村党支部的关系，实质上是基层民主政治建设与党的领导的关系。村党支部和村委会这两种性质不同的组织在每个农村同时存在，村民自治能否正常有效地运作，在很大程度上取决于它们之间的关系是否协调。
为有效地协调好村委会与村党支部的关系，使党组织和村民自治组织这两种性质不同的组织发挥各自应有的功能，有关部门必须做好以下两个方面的工作：一是从制度上合理划分党支部和村委会的职权范围，并使二者实现不同层次上的协调和统一。在职权划分上要体现党组织管方向性“大事”，村委会管具体事务的原则。二是通过加强村党支部的自身建设，进一步增强农村基层党组织的动员力和凝聚力。要重视党员发展工作，注重将村民中的优秀分子特别是村委会干部吸纳到党组织中来；要通过民主选举将党员中的优秀分子选为党组织领导人。在组织结构上应提倡村委会和村党支部干部交叉任职，这样便于加强党对村委会工作的领导。在一些经济发达的农村，村党支部书记一般都兼任村委会主任，实践证明效果是好的。支书参加村主任选举的深层意义在于，不仅进一步稳固了农村基层党组织的权威基础，而且对农村基层的政治体制改革也将产生影响。
2.要正确处理好村委会与乡镇政府的关系
村委会是按法律规定而实行的一种村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于政府的一级行政组织，而乡镇政府是国家的基层政权组织，属国家政权机关。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村委会之间应当是指导与协助的关系，而不是领导与被领导的关系。但从实际情况看，由于乡镇实行党政联合办公，村级也是一套人马，乡镇党委对村党支部是领导与被领导的关系，村干部的主要工作是完成乡镇布置的任务，再加上许多村委会干部习惯于计划体制下的行政命令工作方式，从而使得村委会工作的“行政化”倾向十分突出。在中西部的贫困地区，一些乡镇政府干部甚至认为，过多强调村委会的自治权力，会影响党和政府在农村的政治权威，便出于政府职能需要，把村委会变成了乡镇政府直接任免管理的“准政权”组织。随着村民自治制度的发展和日益完善，村委会越来越要对村民负责。如何处理好完成乡镇布置的任务与实行村民自治的关系，保证村民自治组织的自治性，防止继续把村民自治组织作为自己的权力延伸，便成为一个急需解决的问题。
在当前的历史条件下，“乡政村治”的总体框架不宜轻易变动，至于在这种格局下出现的问题，应通过制度创新和完善逐步加以解决，不同意设立村政权。因为在村一级设立村政府，实质是将国家权力再次深度介入农村社会，而过度或者超强的行政干预势必抑制农村基层社会和村民群众的自主活力，使基层社会和村民群众难以发挥出自我管理的积极性。同时，还会增加行政管理层次，加大管理成本，加重农民负担，从而会引发新的问题。因此，主张在动作方式上，乡镇政府应当用政策、法律手段指导村委会的工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事情；村委会则要在上级政府的指导下，积极协助乡镇政府开展工作，把国家的方针政策和各项任务在本村予以落实。村委会与乡镇政府的关系实质上是村民自治与政府行政管理的关系。行政管理不等于强迫命令，村民自治不等于不要行政管理。乡政府是农村基层政权组织，它有权按照法律规定对本行政区域的各个单位实施行政管理，布置有关的任务。村委会也有义务接受乡政府的行政管理，协助乡政府开展工作，完成各项任务。村委会的自治性质，决定了它既不是乡镇政府的下级机构，又非其派出机构。这就要求乡镇政府必须转变旧的领导方法，克服机关化、官僚化的工作作风，应更多地通过宣传、鼓励、示范和提供各种经验等形式，引导村委会正确行使职权。当前，有两种错误倾向要注意，一是乡镇政府的侵权行为，对本属于村民自治范围的事项采取行政手段横加干预，把“指导”变成“领导”；另一种是村委会片面理解村民自治，不服从乡镇政府的领导，不协助乡镇完成国家任务。
3.要正确处理好村委会与村级集体经济组织的关系
村级集体经济组织既然是独立的法人实体，那么还要不要归村委会管理，二者之间的产权关系如何界定，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会具有集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户的合法的财产权利和其他合法的权利和利益。从这一规定来看，村委会与集体经济组织的关系是十分清楚的。从全国的情况看，由于种种原因，有的地方没有建立集体经济组织，而由村委会代行职能，这在贫困地区比较普遍；有的地方集体经济组织是以村办企业公司的面目出现，经济联合社和村委会都是虚置的，这在经济发达地区比较普遍；有的地方名义上建立了集体经济组织，实际上与村委会是一套人马，出面的仍然是村委会；有的地方虽然建立了集体经济组织，但由于制度不健全，也没有发挥应有的作用。实行“村企合一”，在一定时期内是必要的，但如果由村委会直接管理经济，势必使其陷入大量的日常经济事务之中，从而丧失其他功能。村自治组织毕竟不是经济组织，不便从事经营活动。村里的经营活动应当由集体经济组织依法独立地进行。村委会要尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，按照政企分开的精神行事，维护集体和农民的合法权利和利益，而不应取代集体经济组织的基本职能。随着社会主义市场经济的发展，经济活动的主体应当是各种经济法人。集体经济组织应当健全制度，取得法人地位，承担应有的经济职能和责任，充分发挥其生产服务、协调管理、资产积累、资源开发等职能作用。
还需要强调的是，由于在整个农村中，村处于上联县、乡，下通农户的基础地位，村的经济状况如何，事关农民富裕、农业发展、农村安定的大局。村委会必须把健全村级集体经济壮大集体经济实力，作为根本任务来抓，支持和组织村民依法从事各种形式的合作经济和其他经济，不断提高村民自治组织对经济生活的制约力和社会生活的影响力，实现在“有人办事”、“有章理事”的前提下“有钱办事”的目标。
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