第四节 农村社会保障体系的建立
中国扶贫工作在世界扶贫历史上也是独一无二的成功范例，但它更多使用的是社会制度优势和政治优势。2000年，扶贫攻坚的历史性阶段任务完成之后，绝对贫困问题已经基本解决，相对贫困问题的研究和解决就被提上了议事日程。要从根本上解决贫困问题必须引入专项制度建设，这就是全面建立并进而逐步完善农村社会保障体系。
一、建立农村社会保障体系的必要性
新中国建立以来，我国中央政府及各级人民政府一直注意改善和提高广大农村地区和农民的生活水平，在农村逐步实行了某些社会保障措施，如社会救济、救灾等，制定了有关的条例和法规，如优抚安置等，兴办了一些社会福利事业，如敬老院、光荣院等。通过这些工作，农村有了一些基本的社会保障措施。但我们认为，还不能说农村已经建立了社会保障网络，尤其是改革开放以后，由于集体保障功能弱化，甚至还有些倒退。随着农村改革的深入和经济的发展，这项工作面临着严峻的挑战，突出地表现在受自然灾害的影响、市场竞争的风险影响，尤其是家庭结构变化的影响，农民自身承担的风险在加大，能力却未能随之加大，21世纪初建立起最基本的农村社会安全保障网显得迫在眉睫。
首先,当前农村人口结构和家庭结构发生了变化。70年代实行的计划生育政策降低了出生率,从而使老年人口比例大增。2001年,我国大陆65岁以上老人占人口总数7.1%(按国际标准为7%),已进入老龄化阶段。城市化发展和民工入城更加剧了农村老龄化速度。农村家庭户均人口减少,劳动者负担率上升,家庭养老负担加重,传统家庭养老方式面临挑战。单一的家庭养老需要转化为依靠多种主体的社会养老方式。
其次，农村经济改革的发展要求建立多层次的社会保障体系。土地承包制使得农民家庭既是生活单位,更是生产单位。在目前农业发展水平较低、劳动者素质较差、抵御自然和市场风险能力较弱的情况下,收入状况不稳,农村家庭受自身生活、生产、子女入学等影响,养老非常困难。只有建立多种形式的社会保障制度,才能保证农民收入、生活、生产的稳定。
再次，公平原则和缩小城乡差别的要求。社会保障的对象是全体社会成员,采取的是公共手段,通过提供物质援助和社会服务来确保城乡居民基本生活。调节分配,缩小差距,达到公平分配是其重要职能。这种公平体现在不同行业、不同所有制类型、不同地区、不同职业、无论城乡的居民在享受社会保障的机会和权利上是平等的。但自上世纪50年代城乡社会主义经济改造以来,在制度上对农民利益的严重忽视,让社会财富大量从农业转向工业,工业发展速度远远高于农业,从而又加剧城乡差别。至今,改革这种二元经济结构,缩小城乡差别仍是一项长期而艰苦的工作。当前,建立并完善农村社会保障制度不失为一条直接有效的途径。加入ＷＴＯ对农业提出的严峻挑战迫切要求建立农村社会保障制度。
最后，加入ＷＴＯ之后,我国农业要与发达国家的先进农业平等竞争,无论是生产规模、生产技术,还是产品质量、价格,以及劳动生产率,我国农业都处于劣势。农民收入增加和农村就业形势面临压力,长期以来的隐性失业将会更加严重。随着国外农产品的进入,这种收入和就业形势会越来越严峻。为了农民生活、生产以及社会稳定,健全的农村社会保障制度必须尽快建立。
二、建立农村社会保障体系的目标要求
根据国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要，今后15年要形成比较完善的社会保障体系。建立农村社会保障体系的具体要求：到20世纪末，在我国农村大部分地区应当初步建立以社会救济、养老保险、社会福利、优抚安置、社会互助和合作医疗六项制度为主要内容、层次不同、标准有别的社会保障制度，以及与之相配套的社会保障服务网络，2005年基本建立起框架体系，到2010年基本建立起比较完善的农村社会保障体系，预计到2015年农村社会保障体系有可能与城市的社会保障体系接轨。
三、建立农村社会保障体系的原则
由于农村的经济社会结构、生产生活方式和经济发展水平与城市相比存在很大的差异，因此，建立农村社会保障制度要从实际出发，符合农村经济、社会的特点和要求。
（1）坚持政府引导与农民自愿结合的原则。社会保障是国家对公民应尽的责任。但目前我国农民人口基数大，农村经济还不发达，国家财力有限，国家不可能把9亿农民的社会保障全包下来。同时，我国农村的地区之间经济发展极不平衡，不同地区集体及农民个人的经济能力强弱悬殊很大，在一定时间内，我国农村的社会保障制度将具有明显的区域性特征，全国农村社会保障制度建设不可能同步，不能搞“一刀切*#”，不可能搞强制性投保，只能坚持政府引导与农民自愿相结合。
（2）坚持法律规范和道德规范相统一的原则。现代社会保障制度是伴随着工业化进程而出现并发展起来的，包括社会保障制度在内的一切社会行为，均需要有相应的法律、法规制度来规范。就农村社会保障制度而言，一方面，我国有《宪法》、《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》等法律法规，在《婚姻法》等法律中也将子女赡养老人作为一项当然的任务，但随着社会经济的发展又显得不够系统和完善。因此，国家还要完善建设农村的社会保障法律制度。另一方面，中国是文明古国，尊老爱幼、扶危济困是中华民族的传统美德，加强社会道德建设，将法制规范和道德规范相结合，建立和发展农村的社会保障制度。
（3）坚持现代社会保障与传统家庭保障相结合的原则。中国一直是以家庭为单位承担社会保障责任的，它是以自然为基础，以血亲关系和社会道德为保证的传统保障方式；而现代的社会保障则要求以社会化大生产为基础，以社会政策和法律、法规等为保证的。随着农业现代化和农村城镇化进程的加快，国家应大力发展农村社会化保障事业。但从目前农村生产生活方式看，家庭是农民生产与经营的基本单位，由此而决定家庭有义务也有能力对其成员提供生活保障。因此，农村居民的社会保障必须要坚持现代社会保障与传统家庭保障相结合，充分发挥家庭保障所具有的物质生活保障、生活服务保障和精神生活保障等多重功能。
（4）坚持商业性保险与社会性保险相结合的原则。从目前我国农村社会保障实际情况来看，政府的社会职能主要体现在救灾、农村特困户生活救济和优抚补助等三方面。政府只为农民提供最基本的社会保障，但不可能将农民的社会保障完全承担起来，因此，构建农村社会保障体系要坚持商业性与社会性相结合。商业性保险与社会性保险相比，具有自愿性、灵活性的特点，即商业保险取决于投保人的意愿，是否投保、投什么保、投保标的多少等都应由投保人自己来决定。这完全符合目前我国农村社会经济发展的要求。而社会保障则具有强制性、固定性的特点，即是否投保、投什么保，都由政府强制施行，缴费比例统一且固定。因此，应将二者有机地结合起来，完善农村社会保障机制，促进农村社会保障事业发展。
四、农村社会保障体系建设的重点及其主要内容
农村社会保障体系建设的核心是农村社会保障制度。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度又有很多，就目前而言，在民政部提出的六项基本制度中，广大农民群众的基本要求与愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养”，因而最低生活保障、养老保险和医疗保险三项制度建设是其重点。
1.最低生活保障（即社会救济）制度建设
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。目前绝大部分地区在社会救济中还是沿用“不规范、不统一、实施中具有很大随意性”的传统办法，没有建立最低生活保障制度；少数建立这一制度的地区其制度也不够完善。
其主要内容包括：①科学确定保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是:既要能保障农村贫困人口的最低生活,又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。②合理筹集保障资金。通过社会救济制度来保障人民群众的基本生活,历来都是政府的职责。因此,保障资金的来源应以政府为主,决不能向农民个人伸手。在实际工作中,保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担,社会捐赠和社会互助等再补充一点。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。③正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭;因灾病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。另外,还要建立最低生活保障对象的档案,以便及时掌握保障对象家庭经济状况的变化,一年调整一次。④正确选择资金管理与保障方式。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种:一是将保障资金集中到县一级统一管理,实行专户专账,按时下拨到乡镇统一发放;二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理,村集体负担的资金,可由村集体直接与保障对象签订合同或协议,按时发放。
2.农村社会养老保险制度建设
预计2000年，60岁以上的人口占总人口的比例将达到10%，我国将跨入老龄型国家的行列，养老问题日渐突出。特别是计划生育政策推选以后，独生子女家庭的增多，使得农村社会养老保障问题显得尤为迫切。因此，在农民温饱问题已基本解决的地方，政府要积极引导农民在自愿的前提下开展社会养老保障试点工作。90年代初以来，我国农村开始推选农村社会养老保险制度，使农民养老的方式开始发生变革。作为一种正在探索中的新型保障制度，它仍需要进一步改革与完善，力争到2005年基本建立起农村社会养老保险制度。
其主要内容为：①养老保险的形式要灵活多样。农村社会养老保险的具体形式很多,按投保人的情况不同可归纳为两类：一类是普遍保险,即由个人直接向农村社会养老保险机构投保而形成的保险；一类是职业保险,即与某种职业有关的保险,如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老保险、民办教师养老保险、蚕农养老保险等,②正确确定养老保险基金的筹集办法。农村社会养老保险基金的筹集,在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的,这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。针对目前集体补助比重过小、国家扶持微乎其微的状况,应适当提高集体补助的比重,加大政府扶持力度。③努力做好养老保险基金的保值增值工作。要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施,逐步使基金运营走向市场,实现基金的合理组合和最大增值。当前,除应注意搞好与银行的合作,提高储蓄与购买国债的收益率外,还应根据国际上的成功经验,考虑在较安全原则下的多渠道投资。④加强养老保险的管理。一要建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度,实行岗位目标管理责任制,强化约束机制和激励机制;二是要严格监督和检查,及时向各方面公布有关情况,增加透明度;三要健全实务规程,大力推行和普及规范化操作,逐步推广和运用计算机个人账户管理系统,不断提高工作效率;四要加强对保险干部和一般工作人员的培训,争取在2～3年时间内将在岗人员轮训一遍,努力提高干部和一般工作人员的管理水平和业务素质。
3.农村医疗保险制度建设
农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度。它在70年代曾一度覆盖了90%以上的农村，但80年代几乎都垮掉了。近些年虽有一定程度的恢复与发展，但进展缓慢，1996年，实行合作医疗的村只占全国总村数的17.6%，农村人口覆盖面仅为10.1%。实践证明，多种形式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的有效方式，也是促进我国农村卫生事业发展的关键。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出“要积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度的试点工作，逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互相共济制度，确保农民受益。”同时，有条件的地方可逐步向社会医疗保险过渡，力争到2010年全国建立起完善的农村社会医疗保险制度。
其主要内容包括：①正确选择合作医疗形式。目前农村合作医疗主要有乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管四种形式。其中以乡办乡管为好，因为在乡镇范围内能开展“互助互济”，有更强的抗风险能力,能进行更有效的监督管理，并可以逐步提高社会化程度。从合作的内容看,目前农村合作医疗主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。②建立科学合理的合作医疗筹资机制。合作医疗资金的筹集应采取以个人缴纳为主,集体补助为辅,政府予以支持的办法。③合理确定报销比例,逐步提高保障水平。医疗费用的报销比例应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况,按照“以收定支,略有节余”的原则自主确定,一般可控制在30%～80%的范围内。④强化管理与监督。一要建立健全各项管理规章制度,并严格执行。二要加强审计与监督。要成立由有关部门和农民代表参加的监督组织,定期对合作医疗的实施情况进行监督检查,特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况,要进行严格审计,并向农民张榜公布。
五、农村社会保障体系建设中应处理好的几个关系参见薛兴利等：《论农村社会保障体系建设重点及几个关系》，《中国农村经济》1998年第3期。
1.普遍保障与分类实施之间的关系
普遍保障是指农村社会保障的对象范围，包括所有农村社会成员及他们所需要的社会保障的各个方面。社会保障的科学机理是大多数人群分摊少数人群的风险，覆盖面越大，每个保障对象遭遇风险的概率越小，补偿越稳定。这一“大数法则”也要求农村社会保障具有普遍性。分类实施是指农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面，要因地制宜，量力而行，在不同地区、不同时期有所侧重与区别。我国农村幅员广大，各地社会经济发展很不平衡，农民对社会保障的要求也不一样，因而必须从农村实际出发，不可搞“一刀切”。在经济发达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟，应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络，应先重点抓好最低生活保障制度、医疗保险制度及服务网络，以后随着社会、经济的发展和工作的深入，再全面推开；在经济欠发达地区，可有计划、有重点地分步实施，目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立，并把它与扶贫攻坚结合起来，搞好社会互助与优抚工作以及养老保险制度和医疗保险制度建设的试点，以后随着社会、经济的发展和工作的深入，再循序渐进地全面推开。
2.政府组织与农民自愿之间的关系
农村社会保障体系建设是一项涉及面广、政策性强、难度较大的工作,仅靠某一部门是不够的,只有党委、政府高度重视,切实加强领导,把组织、引导、支持农村社会保障工作作为政府行为,才能保证农村社会保障事业的顺利发展。因此,各级政府及有关部门应从农村社会经济稳定与发展的全局出发,把农村社会保障工作列入重要的议事日程,纳入国民经济和社会发展规划,认真研究加快农村社会保障体系建设的政策措施,下大力气抓好这项工作。农村社会保障体系特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需的资金,主要是以农民个人为主筹集的,而目前大部分农民收入较低,社会保障意识也不够高,如果采用行政命令的办法就会引起农民群众的不满,这不仅做不好社会保障工作,还会影响社会的稳定。因此,政府在组织农村社会保障工作时,必须坚持因势利导、个人自愿的原则。在实际工作中要加强宣传教育,通过灵活多样的宣传教育形式,让广大农民群众充分认识到农村社会保障体系建设的重要性,并通过相应的法制教育,让广大农民群众认识到依法缴纳社会保障基金是自己应履行的义务,从而增强广大农民群众的社会保障意识,提高广大农民群众参与社会保障的积极性与自觉性。
3.社会保障管理体制统与分之间的关系
目前农村与城镇的社会保障管理体制都存在着政出多门、政事不分的问题。要解决这一问题，必须处理好统与分之间的关系，建立统分结合的社会保障管理体制。所谓“统”，就是要建立全国统一的社会保障管理机构，农村社会保障可作为一个分支机构；所谓“分”，就是在统一管理的同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立、相互联系、相互制约。为此，必须成立如下机构：一是行政管理机构——社会保障管理委员会。该机构主要是发挥政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障发展规划、重大政策和有关法规、规章、并对社会保障事业机构进行必要的指导与监督。二是招待机构——社会保障事业管理中心。该机构再现社会保障事业的运作，包括实施社会保障管理委员会制定的法规、政策与制度，负责日常业务管理，基金的征收、支付和运营等，以后随着社会保障事业的发展，基金的征收、支付和运营要独立出来，成立专门的经营机构，以更好地实现基金的保值增值。三是监督机构——社会保障监督委员会。该机构的职能是对社会保障事业管理中心的有关法规、政策、制度的执行情况和基金的收支、运营等工作进行监督检查。为确保监督的有效性，社会保障监督委员会应是与社会保障管理委员会平行的机构，隶属于政府或人大。
4.农村社会保障体系内部和外部的各种关系
农村社会保障制度是由许多制度组成的完整体系，各项制度功能各异，缺一不可。同时，各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系。如搞好了养老保险与医疗保险，可为保险对象解除养老的后顾之忧，身体好，收入多，贫困线以下的人就会减少，就能促进社会救济事业的发展；社会救济搞好了，能帮助贫困的人解决基本生活问题，从而促其搞好生产经营，增加收入，参加养老保险与医疗保险的人则多，也就促进了养老保险与医疗保险的发展。反之，农村养老保险、医疗保险与社会救济之间关系处理不好，都难以发展。因此，农村社会保障制度的规划、设计必须整体考虑，有计划有步骤地实施。
由于我国各地农村经济发展很不平衡，农民收入差距很大，加上不同农民对社会保障项目和标准具有不同的要求，决定了我国农村保障的多层次性；第一层是家庭（个人）保障；第二层是集体或企业补充保障；第三层是社会基本保障。这三个层次都可起到保障农民生活的作用，且可相互补充，因而都应搞好，但在不同的社会经济条件下则应有所侧重。在经济发达的农村，应以社会基本保障为主；在中等发达农村，应是三者的结合；在经济欠发达地区，则仍以家庭保障为主，在中等发达和欠发达农村，随着经济的发展而将逐步转向社会基本保障为主。
要正确处理商业保险和社会保险之间的关系。保险公司开办农村养老保险和医疗保险也能起到保险的功能与作用，且可以进入社会保险所难以涉及的领域，成为社会保险的有益补充。但是，由于商业保险是以赢利为目的的，难以发挥社会保障的功能，且有时会与社会保险发生争夺保险市场的矛盾，造成保险市场的混乱，因此，必须规范保险公司在农村开办的商业保险业务。在实际工作中，要注意协调好社会保险与商业保险的关系，避免发生矛盾。
|
