第三节 减轻农民负担的系统工程
农民负担问题是个十分复杂的问题，它不仅是经济问题，也是社会问题；不仅是农村社会公共产品的分配问题，也是直接影响党群、干群关系，涉及农村社会稳定大局的政治问题。因此，减轻农民负担是一个复杂的系统工程，要切实有效的减轻农民过重负担，必须采取全面、系统综合措施。
一、城乡统筹，加大对农业和农村的投入，提高农民收入水平，增强其负担能力
（1）明确中央和地方的支农职责。中央应主要从事跨经济协作区的水利投资，全国性农产品储备基地、交通运输的现代化、农产品交易中心的建设以及涉及制定农业生产、交易活动的政策方针、法律法规等。而地方（乡镇以上政府）应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。
（2）根据事权和财权相统一的原则，完善中央和地方及地方各级政府之间的财政体制。在完善财政体制时，要合理确定乡镇财政收支基本数，对农村公共物品建设，中央及省市以上政府要承担大部分职责，下拨经费，而不能完全由农民承担，以减轻农民的负担。同时，要完善转移支付制度，要把乡镇教育纳入转移支付制度，由乡镇以上政府财政拨款，不把收支缺口留给乡镇，从财政体制上杜绝乱收费的根源。
（3）政府要为农民创造良好的农业生产条件。这一方面要求支农资金要重点投向以水利为重点的农业基础设施建设、农业科学技术研究与推广、农业产业化经营、农业结构调整和优化上，以此来提高农民收入水平，增强农民负担能力。另一方面，要有优惠的政策、措施引导和支持农民发展二、三产业，优化农村的产业结构，增加农村的经济总量，提高农民的收入水平，以增强农民的负担能力和投资能力。要打破目前的“农民负担重—农民投资能力弱—农民收入低”的恶性循环，而通过减轻农民负担，让农民休养生息，发展经济，增加农民收入，进而提高其负担能力，走出一条“减轻农民负担—提高农民投资能力—提高农民收入水平—提高农民负担能力”的良性循环道路。
二、加快政府机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府体系
乡镇政府机构和人员的膨胀，是造成农民负担加重的一个直接原因，因此，进行乡镇政府机构改革有利减轻农民负担。
（1）在界定乡镇政府职能的基础上，进行乡镇政府职能转换。随着市场经济体制的建立与完善，我国各级政府的经济管理功能将进一步减少，而社会管理功能则要加强。另外，中央政府的宏观经济调控职能加重，而地方尤其是省以下地方政府的调控职能相对减弱。适应这种趋势，乡镇一级政府的职能主要是社会管理和公共服务，而宏观调控应该是上一级以及中央政府的职能。按照这种界定，一是乡镇政府没有进行投融资的职能，绝不能擅自举债或搞赤字预算；二是改革农民集体经济存在形式和完善实现方式。把农民集体经济所有者职能从乡镇政府职能中分离出来，交由农民选举产生的集体经济组织来实施，乡镇政府的职能主要在于管好行政和社会公益事务，从而实现财政分配与农民集体经济组织分开的目标，以理顺农村公共分配关系，促进农村经济发展。
（2）按照“小政府，大服务”模式对现行乡镇政府机构进行改造。农民负担重的原因是多方面的，其根本原因是乡镇机构庞大，吃“皇粮”的人太多。不少地方乡镇机构臃肿，少则几十人，多则数百人，导致农民不堪重负。因此，要减轻农民负担必须精简机构、减少人员、压缩开支。其措施如下：①在冻结乡镇机构和人员的基础上，加紧清理、解聘超编人员；②对现有的农村中小学进行布局调整，严格控制乡村教师的数量，分流多余教师；③对乡镇一级机构，可设可不设的不设；可合设的，进行机构合并，精简人员；④村级各类组织的干部鼓励交叉兼职，最大限度地减少拿补贴的干部人数，以压缩管理费用和干部报酬费用。
（3）合理合并小乡镇，适度扩大乡镇规模，获得资源使用的规模效益和集聚效益。我国是一个农业大国，农村的城镇化水平低，严重制约着农村经济发展。同时，在广阔农村的土地上，分布着大大小小的若干个乡镇，而其以小乡镇居多，由于乡镇规模偏小，资源分散，造成浪费，规模效益低下。应把合理合并小乡镇，适度扩大乡镇规模，提高农村城镇化水平作为农民增收减支的重要措施。
三、完善农业农村立法，强化监督
要减轻农民负担，增强农民负担的合理性，必须要尽快完善农民负担的有关立法工作。要使农民负担管理与监督规范化、法制化，其前提是要制定、完善与农民负担相关的一系列法律法规。至今与农民负担问题联系较密切的法律法规主要有：《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业税条例》、国务院《农民承担费用和劳务管理条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《粮食收购条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》等，这些重要法律法规的制定与实施，对减轻农民负担、调动农民积极性、促进农村经济发展、社会稳定，起到了重要作用。随着农村改革的深入，农业与农村现代化进程的加快，现有的法律法规中有些已不能适应当前的形势，需要进一步完善，并且农业和农村的某些领域中还缺少相应的法律法规，因此应当加快农业、农村立法进程。
1.现行的有关农业、农村的法律法规需要进一步完善
《农业法》与国务院《条例》对农民负担的界定不一致。《农业法》界定的农民负担是依法缴纳的农业税款、村集体提留和乡统筹、农村义务工和劳动积累工；而国务院《条例》对农民负担的界定较之《农业法》少了一项税款却多了定购任务和其他费用二项。由于正式法律条文对农民负担的界定不统一和不规范，使广大干部和群众在理解法律、法规和政策上增加了难度，在农民负担的实际管理与监督工作中增加困难，使政府领导和各级执法监督管理人员难以依法办事，对“减负”工作产生了不利影响。此外，国务院《条例》中的部分规定不合理，某些条文缺少可行性，已不适应目前农村社会与经济发展的实际。因此，我们要尽早制定《农民负担法》或《农民权益保护法》等相关法律，进一步完善农民负担立法工作，从法律上为切实减轻农民负担奠定坚实的基础。
2.加强农民负担执法监督
加强农民负担执法监督是厉行法治，依法治农的一个重要环节。依法监督，可以提高农民负担监督管理工作的效率，增加减负工作的透明度。但目前我国农民负担的执法监督机制不健全，离有法可依、有法必依、执法必严的要求还有很大差距。因此，我们要加强执法队伍建设、完善执法监督机制。
(1)规范农民负担执法行为。规范农民负担执法行为应遵循两个原则：一是合法性原则；二是合理性原则。合法性原则是社会主义法制原则在行政管理中的具体体现，它要求行政管理做到：“依法行政，执法必严，违法必究”。根据这一原则，各级政府部门在农民负担执法监督工作中必须严格依照法律规定办事，所采取的执法措施都要有恰当的充分的法律依据，并严格按照法定权限和程序来进行。合理性原则是指农民负担执法行为中依照法律法规的比较原则，根据实际情况采取一定的工作自由度。农经等有关部门应在法律规定的范围内，正确理解法律条文的精神，结合具体情况尽量使自己的执法行为公正合理。为此要处理好“合理”与“合法”的关系。在合法的前提下力求合理。不能将合理凌驾于合法之上，只讲合理，不讲合法。
(2)提高执法队伍素质。农民负担执法是一项行政性、业务性很强的工作。要求执法人员不但要熟悉有关法律法规与政策，有较高的法律水平，同时还要求具备一定的管理水平，掌握一定工作方法。当前要努力抓好现有农民负担执法监督人员的培训工作，加强农民负担执法人员的思想作风建设，提高他们的思想素质和业务水平，使执法人员树立高度的使命感和责任心；树立廉洁、高效、务实的工作作风；勇于执法，善于执法，努力将农民负担监督管理的一系列政策、法规文件的法律用够用足用到位，充分发挥法律在维护农民合法权益中的作用。
(3)强化执法监督的约束机制，提高执法效力。要做好农民负担监督管理工作，在完善有关法律、充实机构，加强队伍建设的同时，要强化对农民负担执法监督工作的约束机制。对有法不依、违法不究、执法不严的情况进行纠正和依法查处，并在此基础上对执法监督工作的各个方面加以正确的指导。
——强化各级人大及其常设机构的监督职能。鉴于农民负担的执法主体是政府或政府工作部门，发挥人大及其常设机构的监督是最有效的监督。对农民负担是否依法进行监督管理是中央和地方各级人大及其常设机构对同级政府及其部门进行监督的主要内容之一。应把这项工作落实到各级人大，分工负责，共同完成。
——发挥政府或政府工作部门的监督职能。政府及其工作部门既是农民负担执法主体，又是重要的执法监督主体。由于农民负担问题复杂性、敏感性，依靠上级政府对下级政府及其工作部门实施监督，有利于问题的及时发现和解决，特别是有利于将问题消灭在萌芽状态，防止事态的扩张蔓延。政府监督是一种内部监督，由于政府或政府工作部门具有执法与监督的双重性，容易受到人为因素的干扰，造成监督无效。因此，政府监督必须在人大或其他方面的监督之下。
——发挥司法监督的职能。利用司法手段对农民负担执法行为进行监督，主要是指对农民负担执法中的重大违法案件，要按照法律程序来查处，或通过司法手段纠正农民负担执法中的不合法行为，指导和约束农民负担执法工作。
——发挥舆论监督的职能。各个宣传部门要及时宣传有关农民负担执法的政策法规，宣传执法监督工作中的典型，反映工作中的薄弱环节和存在问题，对重大案件或带有普遍影响的案件进行追踪报导，或展开群众性的讨论，以引起有关部门和社会各界的广泛关注，形成公众舆论压力，督促有关执法工作部门和机关予以重视并采取适当的措施及时使问题得到妥善的解决。
3.要培养强化农民和干部的现代法律意识
提高公民和干部的法律意识，以法律为武器来维护农民的合法权益，对规范农民负担合理性、减轻农民负担将有重要作用。增强农民和干部的法律意识要采取一系列措施。
(1)设立常设普法机构，开展法制宣传，普及法律知识。普法工作是一项长期的任务，需要长期不懈抓下去。一劳永逸和一蹴而就的想法是不现实的，应急性和应景性机构难以很好地完成这项工作。政府有关部门应成立普法领导小组及其办事机构，负责规划、协调、组织普法工作。并要同相关单位积极配合，争取新闻、出版、文化、教育部门的大力支持与配合。
(2)依法办事，为培养和加强现代化法律意识创造良好的社会环境。如果把普法看做是加强现代法律意识的“言教”形式，而执法便是它的“身教”形式。“身教”胜于“言教”，如果在农民负担监督管理工作中做到有法必依，执法必严，必然会激发广大干部群众学法、守法、用法的自觉性，迅速提高法律意识。如果有法不依，执法不公，就会导致公众对法律的冷漠和厌恶，普法成果也可能毁于一旦，因此，严格执法对法律意识的加强至关重要。
(3)法制教育要与科学文化教育相结合。加强现代法律意识不可能脱离人民文化素质的提高，加强法律意识的过程必然也是学习文化、传播科学与提高民主意识的过程。应把培养广大农村干部和广大农民现代法律意识与提高广大干部、群众科学文化水平，加强社会主义精神文明建设结合起来，培养出一代新型的社会主义农村干部和农民。
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