第四节 增加农民收入的新举措
经过农村改革20多年的发展，中国农业和农村经济发展进入了新阶段，农业和农村经济中的一些深层次的矛盾和问题也日益凸显出来。这些矛盾和问题集中起来，最突出的表现就是农产品价格持续低迷，农民收入增速减缓，缺乏新的增长点以及由此引发的农村有效需求不足、消费品市场疲软等。如何解决这些矛盾和问题将直接影响到我国经济的持续、稳定、健康地发展，将直接关系到全面建设农村小康社会的进程。因此，必须针对中国农业和农村经济已经进入一个新的发展阶段的特点，研究和确定在新的发展阶段实现农民收入稳步增长的政策措施。
一、增加农民收入的对策
由于农业阶段性变化带来新的制约因素，依然沿袭过去单纯追求农产品数量、依靠农产品提价，以及通过乡镇企业的数量扩张来增加农民收入已不现实。因此，当前增加农民收入要采取新的举措。
(1)适当提高国家财政对农业支持的比重。“六五”时期国家财政用于农业的支出占国家财政总支出的比重为8.89%，比“五五”时期低4.7个百分点，进入“七五”、“八五”以来，这比重有所提高，但仍然低于“五五”时期的水平，“九五”时期除1998年农业支出占国家总支出的10.69以外，1996年为8.82%，1997年为8.30%，1999年为8.23%，2000年为7.75%，仍处在下降趋势。农业是一个弱质产业，中国农业不仅肩负近13亿人的吃饭问题，而且要为工业提供农产品加工原料，中国加入WTO以后，农业将面临着来自国际农产品市场的巨大压力。因此，在今后一个时期，中国农业发展面临的困难和压力都很大，必须逐步加大国家财政对农业的支持力度。尽管目前国家财力十分有限，但对农业、教育、科技领域的投入比重应稳步提高，因为这三大领域是中华民族屹立于世界民族之林的基本保障。国家在制定新阶段农业发展战略时，应提高国家财政对农业的支持力度，将农业支出占国家财政总支出的比重稳定在12%～15%之间，不得低于12%，同时在农业支出中必须扩大农业科技三项费用的支出。把水利建设和科教兴农工作真正落实，在全国范围内掀起一次新的农业科技革命，从而推动农业综合生产能力稳步提高。
(2)建立农业和农村投融资新体制。农村实行家庭联产承包责任制以后，农村的投资主体已由原来的集体转为农户。2001年，农业占我国GDP的比重接近15%，但各级财政用于农业基本建设的投资只占国民经济各行业基础建设投资的3%～4%，这同农业的基础地位很不相称。近两年来，由于农业收入低速增长，粮食等主要农产品总量供求平衡有余，农产品价格持续低迷，农户投入的积极性下降，如果不及时扭转农业投入下降局面，必将影响农业的持续稳定发展。加强农业基础设施建设、农业生态环境保护和实施农业可持续发展战略、农业现代化建设都需要大量的投资。如果仍完全依赖于分散经营的农户投资显然是不够的，建立农业和农村投融资新体制，重点是协调好国家、集体和个人的投资关系；在农业投资中增强吸引外资的能力，建立内资与外资相结合的投资渠道；吸引城市和社会上的游资投入农业领域；对一些重大的农业和农村基础设施建设项目应当允许通过资本市场筹集资金。
（3）加快实施科教兴农战略，推动农业科技革命。必须深化农业科教体制改革，加快建立农业科技创新体系，千方百计在动植物新品种选育、病虫害与疫病综合防治、农产品加工及综合利用等对农业发展有重大影响的关键技术领域取得重大突破。同时，要加快应用研究成果的中试、熟化和转化，继续以“种子工程”、“丰收计划”为依托，突出抓好优质良种、高效养殖、节水农业、模式化栽培、机械节本增效等技术推广。此外，继续加强“绿色证书”工程等农民技术培训，提高农民的科技素质。要提高农民的科技文化素质，就必须大力发展教育,积极推广普及农业科学技术知识。一是抓好农村地区普及九年义务教育工作,在此基础上,大力发展各种职业技术教育。二是建立和完善农村科技服务体系,鼓励农业科技人员走向田间、地头向农民传播各项科技知识。三是与科研院校单位建立合作关系,请专家、教授举办科技培训班、进行科普知识培训与宣传,进行具体项目的科技协作。四是在有条件的地方建立科技示范园区。以带动农民学科技、用科技的积极性,提高农产品的科技含量,增强农产品的市场竞争力。
（4）面向市场，调整结构，发展优质高产高效农业。调整优化结构是现阶段农业发展面临的重大课题，必须开阔新思路，拓展新空间，实现新发展。调整和优化农村产业和产品结构,使农民从结构中增加收益。目前,农村二、三产业不发达,第一产业自然风险和市场风险大,比较利益低,这种结构抑制着农民收入的迅速增长。因此,要加快农业产业结构和产品结构的调整步伐,加速农业剩余劳动力向非农产业的转移,拓宽农民收入的渠道。以市场需求为导向,调整农业内部结构,优化种植业结构,在发展粮食作物、经济作物保证农产品经济总量供求平衡的基础上发展饲料作物,以此带动养殖业、水产业、加工业和运输业的发展,发展优质、高产、高效和创汇农业。具体的讲:①依靠科技进步,开发新品种,即利用科技手段,开发适销对路、质量好的农产品。②发展优质特色畜牧业,对粮食等农副产品进行转化,以满足人们不同食物结构的需求。③退耕还林,从而进一步改善农业生态环境,缓解农产品过剩的压力。④优化品种和质量,满足人们不同层次的需求。⑤大力发展“订单农业”,通过组织产销订货会,签订产销合同,把农业逐步引导到按需定产的市场轨道上来。⑥大力发展外向型农业,扩大农业结构调整的空间,拓宽农民增收渠道。创汇农业一定要大力发展高科技农业与设施农业,节本增效,走高科技、高效益、高质量、低成本的发展道路。⑦要选准本地的主导产业和产品,努力扩大主导产业的生产规模,加快发展与其相配套的加工业、运输业,进而形成一体化经营格局。
(5)深化农产品流通体制改革，发展农业产业化经营。农副产品商品率低，有些不能转化为货币，农产品流通不畅已经成为制约农业生产发展的瓶颈。大力搞活农产品流通，降低交易成本，确保农产品价值的实现，是农民实现扩大再生产的重要环节。农业产业化经营有利于增加农民收入，农民收入的绝大部分仍然来自家庭生产经营。1990年家庭生产经营收入占农民纯收入的75.56%，1995年占71.35%，1998年为67.81%，1999年占65.53%，2000年占63.34%，2001年为61.68%。数据来自：《中国农村住户调查年鉴2002》，中国统计出版社2002年版，第24页。尽管家庭经营收入处于不断下降趋势，但仍然是农民纯收入的主体。因此，发展农业产业化经营，是农业新阶段增强自身发展能力的客观要求，是创造新的市场需求、增加农民收入的有效途径。
(6)加强农村税费制度改革。目前农村税费问题突出的表现在税轻费重，国家、集体与农户的分配关系不顺。在现行体制下，财政该收的收不上来，部门不该拿的反而拿走了很多，农民不该交的交了很多，农民的负担很重。这个问题不解决，农民负担管理就不可能纳入法制化、规范化的轨道，只有加强农村税费制度的改革才能使农民负担问题标本兼治。农村税费制度改革的基本构想是：第一，在制度设置上把农村基层政权的行政开支和农村社区公共设施建设投资彻底分开。农村基层政权作为国家政权的组成部分，在与农民的经济关系上只有征税权，而不再有收费权。第二，推进农村社区公共设施建设、使用制度的市场化改革。一方面加强公共设施建设决策的科学性，有针对性的建立健全社区公共设施使用的收费制度，提高使用效率和降低成本；另一方面，鼓励民间组织投资农村社区公共设施建设，建立多元投资主体和多渠道竞争局面的形成。第三，在农村税费改革规模上尚不宜将农村的“费”全部改成税，应根据各地的实际情况，建立相对合理的税费比例。第四，加强农村基层政权的现代化建设。农村税费改革构想的实施必须与配套改革措施相结合，这就要求切实精简乡镇工作人员，加快农村基层政权现代化建设步伐。
(7)在国民收入分配中协调城乡居民收入分配关系，逐步提高农村居民收入水平。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了先缩小后扩大的过程。城乡居民收入差距在国民经济发展处在卖方市场格局下并不显得突出，但随着我国市场供求关系由卖方市场过渡到买方市场，城乡居民收入差距对经济增长的影响日益突现出来，主要表现在城乡居民消费出现断层，当城镇居民对一般消费品需求饱和后所留下的市场空间，农村居民无法及时补充上去，一定程度上加剧了工业品过剩、生产能力闲置的矛盾。因此，必须适当调整国民收入再分配格局。一是通过税收杠杆调节作用，通过提高对高收入阶层征收个人所得税，调节收入差距；二是在中国农村绝对贫困问题初步解决后，必须关注和解决农村相对贫困问题，以此来帮助农村低收入阶层发展生产，增加收入，稳定提高农民消费水平；三是进一步提高农村救济水平，使农村中丧失劳动能力的人基本生活有保障；四是扩大农村商业保险范畴，重点是建立健全农村医疗保险、人寿保险、财产保险制度。由于城镇居民可以通过国家、企业（或雇主）、个人共同分担建立医疗、养老社会保障基金，农村居民只能通过商业保险来解决这些问题。因此，国家应当利用财政激活农村商业保险市场，解决农村居民在养老、医疗等方面的后顾之忧，提高农民的生活质量。
(8)加快小城镇发展步伐，逐步提高我国农村城镇化水平。城乡经济二元结构使国民经济协调发展的各种比例被扭曲。我国由传统的农业向工业化国家转变的过程中，相应的城镇化进程明显滞后。改革开放20多年来，我国的工业化程度上升了近10个百分点，由于农村乡镇企业异军突起和大量农村劳动力的跨地区流动，农村人口的比重下降至70%，农业就业人员所占比重下降到50%，农村人口的非农化及非农就业情况有所好转，但城乡经济二元结构依然存在，严重阻碍了城乡之间各种生产要素的合理流动和信息资源的共享。如何转移农村剩余劳动力，推进我国城镇化进程成为问题的关键。发展小城镇已被各方认为是适合中国国情的有效途径。今后，小城镇的开发建设必须做到合理规划、从长计议、多元化投资、市场化运作管理，与农村工业化协调发展。此外，要注意把乡镇企业的改革与发展小城镇建设结合起来，搞好企业合理布局，引导乡镇企业向小城镇适当集中，为其提供更大的发展空间，进而带来就业能力的扩展。
二、2004年中央出台农民增收新举措
改革开放以来，在许多年份，党和国家在年初召开的第一次会议是“农村工作会议”，中央和国务院发出的第一份文件即“一号文件”是有关农村与农业的。2004年，“一号文件”针对现阶段我国最突出的“三农”问题，提出了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。《意见》在肯定2003年解决“三农”问题的成绩之后，指出：“当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻‘三个代表’重要思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性。 ”
《意见》对当前农民增收困难的原因进行了分析：“现阶段农民增收困难，是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。”因此，“在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。 ”
《意见》还对做好农民增收工作提出了需求：“当前和今后一个时期做好农民增收工作的总体要求是：各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。 ”
更为关键的是，《意见》提出了增加农民收入的政策措施，这包括：
(1)集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入。措施有三：①加强主产区粮食生产能力建设；②支持主产区进行粮食转化和加工；③增加对粮食主产区的投入。
(2)继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。措施有三： ①全面提高农产品质量安全水平；②加快发展农业产业化经营；③加强农业科研和技术推广。
(3)发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道。措施有三：①推进乡镇企业改革和调整；②大力发展农村个体私营等非公有制经济；③繁荣小城镇经济。
(4)改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。措施有二： ①保障进城就业农民的合法权益；②加强对农村劳动力的职业技能培训。
(5)加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件。 措施有二：①继续增加财政对农业和农村发展的投入；②进一步加强农业和农村基础设施建设。
(6)深化农村改革，为农民增收减负提供体制保障。措施有四：①加快土地征用制度改革；②深化粮食流通体制改革；③继续推进农村税费改革；④改革和创新农村金融体制。
(7)继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难。 措施有二：①完善扶贫开发机制；②认真安排好灾区和困难农户的生产生活。
(8)加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策落到实处。要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。全党同志特别是各级领导干部要始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，始终重视维护粮食主产区和种粮农民的利益，始终重视增加农民特别是种粮农民的收入。对“三农”问题，不仅分管领导要直接抓，而且党政一把手要亲自抓，地、县两级领导要把主要精力放在农业和农村工作上。
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