全面保护农民的土地财产权益
（王小映 作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
今年3月1日正式实施的《农村土地承包法》，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同 约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民的土地承包经营权获得了直 接的法律保护，这为稳定农村土地承包关系、并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使 用权提供了法律保障，其意义重大而深远。但是，《农村土地承包法》主要从规范集体和农 户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护，由于农村社区内的 人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不 可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相 关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害， 全面保障农民的土地财产权益仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设，仍有很长的 路要走。
一、农民土地财产权益保护现状评估与分析
（一）农民的土地财产权益在土地调整、土地流转中仍然可能受到村社集体的侵害
《农村土地承包法》对村社集体调整、处置农民的承包地做了严格限制，但是，农民的 土地财产权益并不会因此在短时期内就免受集体经济组织和村社干部的侵害，这是因为：
第一，农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的 出现而得以化解。虽然伴随人口增长类型的转变和农业农村人口向外流动转移，我国乡村人 口在1995年达到最高值8.59亿人之后开始出现下降的趋势，2001年下降至7.96亿人，农户家 庭数量增速也明显放缓，这些都为稳定农村地权关系提供了一定的条件；但是，在许多地区 农村社区内部的人地关系冲突和利益冲突不可能因为法律文本的出现而得以迅速化解，农村 社区内部的土地调整不可能在短期内从根本上消除，而只要土地调整存在，农民的土地权益 就有可能受到侵害。
第二，国家的外在法律制度规则内化为农村社区内的内部制度规则需要时日。国家颁布的《 农村土地承包法》虽然充分考虑了农村地区的实际情况，但是，对于农村社区来说，《农村 土地承包法》作为国家法律毕竟是一项外在制度规则。《农村土地承包法》以土地承包经营 权物权化为基本立法取向，但是在农民心目中长期积淀形成的、基于社员权的土地平均分配 、占有观念仍十分浓厚，农村社区平等的社员权要求进行土地调整，而国家物权化的立法取 向要求稳定土地承包关系，这二者之间必然会发生冲突。这决定了外在的国家法律制度要真 正内化为农村社区的内在制度需要时日。
第三，农地流转的市场需求远高于市场供给，而农地流转又缺乏完善的第三方监督机制，在 这种情况下集体经济组织很容易在农地流转过程中侵犯农民的土地财产权益。我国日趋激烈 的农产品市场竞争，有力地带动了农地市场流转需求的增长，同时，随着经济社会发展，土 地的潜在增值收益不断显现，这也刺激了农地流转的市场需求；然而，我国人多地少，城镇 化发展相对滞后，农业农村人口向非农产业和城镇转移缓慢，由人口和劳动力流动、迁移拉 动的农地流转的市场供给远不能满足市场需求，在这种情况下受利益驱动集体经济组织很容 易凭借集体土地所有权强制性地要求农民转移土地，从而使农民的土地财产权益遭受侵害。
（二）农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体性地受到了侵害
严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得个人拥有的土地财 产权利并给予合理补偿的一种行政行为。在计划经济时期，我国城镇各类建设用地一律由国 家统一行政划拨使用，建设用地增量则主要来自国家对集体和国有农地的征用。改革开放后 ，面临耕地大量占用的严峻形势，为了加强耕地保护，更好地运用行政手段协调城乡用地关 系，对乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地以外的所有农地转用，从政策和 法律上规定实行统一征用的管理制度，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出 于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家权力来征用农村集体土地。1998年修订的《土 地管理法》正式从法律上将农地征用制度与土地用途管制结合起来，农地征用成为政府实施 土地利用规划管理和农地转用管制的重要措施。
我国实行农地转用统征制度的初衷是有计划地控制农地转用，保护农用地，并将农地转 用过程中的土地增值归由公共享有，实现土地涨价归公。农地转用过程中的土地增值与政府 的土地利用规划和土地用途管制相联系。土地利用规划由于限定了不同区位土地的开发利用 方向，因此也就事实上预先设定了土地发展权。那些规划待转用的农地，由于规划允许进行 开发建设因此而享有土地发展权，其市场价格就会升高，而那些规划禁止转用的农地，由于 不能用来开发建设，土地发展权受到限制，其市场价格会保持不变。这种由土地用途价格差 异形成的土地增值与规划限定的土地发展权相对应，因此也可称为土地发展权收益。这种土 地增值并非业主自己的投资和劳动形成，而是与政府管制相联系，其中的大部分应由社会共 享而不能由规划待转用农地的使用者独得。而在社会共享上，这种土地增值收益则主要应由 农业经营者分享，这是因为，这种土地增值以土地利用规划和土地用途管制为前提，而土地 利用规划和土地用途管制以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益为代价 ，以追求当代人的食物安全、代边际之间的公平和可持续发展为目标，而我们没有理由让农 业经营者来承担眼前和远期公共利益的全部代价。试想，如果没有土地利用规划和土地用途 管制，建设用地的市场供给就会增加，建设用地的市场价格和农用地的市场价格二者之间就 会自动形成均衡，这种用途转换性的土地增值就会缩小甚至消失。
从理论上讲，土地征用是实现农地转用过程中土地涨价归公的一个可选择办法，通过土 地征用，可以将土地发展权收归政府拥有，由政府统一行使和处置土地发展权从而取得与土 地发展权相对应的土地增值收益，再将这种收益用于适当的分享人群。但是，在我国实行城 乡二元土地所有制、并实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度下，土地征用由 于要将集体土地所有权转变为国家土地所有权，使得单纯的农地转用中的土地增值归公问题 变得复杂起来，以土地征用实现土地发展权归公和土地涨价归公的制度安排演变成了所谓的 “转权让利”的制度安排，即通过土地征用将转用农地的集体土地所有权转变为国家土地所 有权，在转权中由国家向农村集体经济组织以优惠的标准支付农地补偿费用，而在转用后由 县、市政府代行国家土地所有权职能向建设用地者出让或划拨土地使用权，并取得土地收益 。由于土地征用后集体土地转变为国家所有，自然而然按照理论逻辑，土地出让的纯收益要 归于代行国家土地所有权职能的县、市政府；同时，由于人们更多地从成本角度来理解土地 的市场价值进而理解土地增值，把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果，因而 把城市建设投资者而非农业经营者视为理所当然的土地增值收益的主要分享者，在工业优先 、城市优先的国家发展战略下，土地增值收益以土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕 地开垦费等形式收归县级以上人民政府后，大部分投向了城市土地开发建设，投向农业农村 的只是一小部分。总之，现行农地征用制度演变成了城市从农村攫取利益的一个“抽血机” ，“转权让利”的制度安排转移了集体土地所有权却没有给予农民多少利益，农民在农地转 用过程中应当享有的土地增值收益集体性地受到了剥夺。
（三）农民的土地财产权益在农业的公司化、企业化经营中很容易受到侵害
农业产业化过程，是通过合约形式将生产者、加工者、销售者和消费者连接起来从而实现产 品链的延伸和市场组织化的过程。农业产业化最基本的合约形式是产品合约和土地要素合约 。在产品合约中，农产品是合约的主要标的物，农户按照产品合同约定的产品标准生产农产 品，公司、企业为农户提供一定的生产资料和技术支持，并按照市场价格收购农产品，公司 、企业和农户都是独立的市场主体，农户是土地的实际占有者和使用者，农户的土地不会暂 时或永久性地让渡，农户享有土地保障。而在土地要素合约中，土地为企业占有，生产投资 的决策权属于公司、企业，公司、企业通过土地要素合约将本来是市场上的产品交易内部化 ，公司、企业不是购买农户的产品，而是购买农户的劳动，农户不再是自我雇佣，而是被雇 佣。
在农业产业化经营的投资决策和合约选择中，分散、弱小的农户与公司、企业的谈判地 位完全不同。对于农户而言，其最常见的可投资的资本形态除了自有的土地之外，就是其劳 动力。而在政府实行土地用途管制和农村劳动力近乎无限供给的情况下，农户的土地和劳动 力资本没有更多的投资选择，农户的土地和劳动力资本实际上是被天然地“沉淀”了的一种 投资。而公司、企业的投资往往以货币资本、技术资本为主，其投资选择是自由的。虽然与 进入其他领域的投资一样，进入农业领域的投资也可能面临实物的、地点的、技术的等各种 类型的投资专用性引起的套牢问题。但是，总的来说，公司、企业往往由于具有资本、技术 上的优势和更多的投资选择自由，在与农户的谈判中具有明显的优势地位，在大多数情况下 农户由于别无选择而只能被动地接受公司、企业提出的要求。在这种情况下，如果土地利用 规划界定的土地用途不够明确，或者土地用途管制执行不严，就很难保证公司、企业进入农 业领域的目的纯正；而如果公司、企业进入农业不是为了真心实意地经营、开发农业，而是 为了能够长期支配土地并最终圈占土地，并利用政策和体制上的漏洞转用一部分农用地以攫 取巨额土地增值收益，那么，在利益诱导下，公司、企业凭借其强势地位和游说能力，就必 然会心怀不轨地排挤农民，游说政府修改规划或私下转用农地，形成非自愿性的失业、失地 农民，实际上这种情况在个别地方已经发生了。
（四）农民的不动产权益由于城乡建设用地市场存在的体制性分割而不能得到充分实现
在城乡二元土地所有制下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增 的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基 地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企 业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设 必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有 土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元的土地所有制为基础，与城乡企业、 居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，我国形成了典型的城乡建设用地双轨制。
这种城乡建设用地的双轨制不仅存在于大、中、小城市与农村城镇、农村居民点之间， 更广泛地存在于农村地区众多的中小城镇内部。特别是在一些乡镇企业发展比较快、农村城 镇化内发性动力强劲的地区，由于乡镇企业建设用地和农民住宅建设用地增长迅速，城镇建 设用地的双轨制特征表现得尤为明显。在这些地区，大量的集体建设用地和大量的国有建设 用地在双轨制上并存，“城中村”和“村中城”相互交错。而与此相对应，城镇建设用地市 场被人为地分割为城市企业和城市居民的国有建设用地市场，和农村集体、乡镇企业以及农 民的集体建设用地市场，而沟通城乡建设用地双轨制和城镇内部两个建设用地市场的唯一合 法渠道是国家土地征用。由于地租规律和“地尽其利”的市场法则决定了建设用地天然地具 有在城乡企业、居民之间流转的内在要求，而对不断增长和变化着的集体建设用地通过国家 征用将之转变为国有建设用地的工作量和难度都很大，这就形成了存在于集体建设用地和国 有建设用地之间的隐形交易市场。比如，在不少地方城市企业通过与乡镇企业名义上的合营 、入股等形式进入集体建设用地市场，一些城镇居民通过与农民私下买卖房屋也进入了集体 建设用地市场。与此同时，由于受现行法律政策的限制，有的农民在进城后其在农村的宅基 地被村社集体无偿或低价收回。总之，以二元土地所有制为基础、与城乡企业和居民的身份 相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割，使农民不动产权益的充分 实现受到了不应有的限制。
二、深化改革，完善法制，全面保障农民的土地财产权益
（一）贯彻落实《农村土地承包法》，制定和完善相关配套实施细则和地方性实施办法 ，切实保护农民的土地承包经营权
1．切实贯彻落实《农村土地承包法》，保障农民在土地流转、处置中的自主决策地位。我 国农村渐进式的改革路径选择，决定了农村土地财产权利制度建设将是一个长期过 程。在相当长的时期里，我国农村将面临土地财产权利制度建设和土地市场建设的双重任务 。这就要求切实贯彻落实《农村土地承包法》，在稳定农村土地承包关系、依法赋予农民长 期而有保障的土地承包经营权的基础上，让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形 式和对象，依法培育和发展农地流转市场。
2．制定和完善相关配套实施细则和地方性实施办法，保障农民享有基本的生产生活保障。 我国各地情况差异很大，在这种情况下必须通过完善《农村土地承包法》的实施细则，配套 完善地方法规，因地制宜地完善土地流转、保有和利用的政府调控机制。在农户土地保有量 的调节和控制上，一方面要对农户尤其是纯农业户的土地转让行为在法律上进行必要的调节 和引导，提早防范因土地转让等形成无地农户，因土地继承、分割等使土地过分细碎化；另 一方面要防止因土地兼并、囤积等使一些土地保有者的土地保有规模过大。在土地开发利用 上，要优先考虑通过平田整地、地块归并、废弃地复垦、闲散地利用、未利用地开发、公地 发包等，为可能失去基本生活保障的个别农民提供社会救助和土地保障。
3．正确引导和规范农业产业化经营中的土地资源配置，在发挥市场机制作用的基础上提高 农业的规模化、集约化、产业化水平。在农业产业化经营中，必须对进入农业的公 司、企业的资质和经营行为进行审查和严格规范，正确引导进入农业的公司、企业因地制宜 地选择土地资源配置方式。可以通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地的 ，就可以不搞土地租赁或土地转让；适宜与农民签定产品合约的，就可以不签定土地要素合 约；适宜短期土地租赁的，就不要签定长期土地租约。当然，对于那些需要进行大量专用性 实物投资和很高的专用性技术投入的特质农产品的加工和土地资源依赖性很强的农产品的加 工，以及那些农户无力投资、必须由企业进行投资的农产品生产，如特种水产品加工、卷烟 加工、葡萄酒加工、咖啡加工、特种苗木、制种等，在土地资源配置上对公司、企业提出的 土地要求必须予以政策上的特别许可和法律上的保护。但是，不管怎样，政府的土地利用规 划、土地用途管制、土地保有量限制、土地交易许可等方面的政策应当是明确而稳定的，并 得到严格执行，不能对农民一套，对农业经营公司、企业又是一套。
（二）修改完善《土地管理法》，制定和颁布专门的土地征用法规，把土地征用严格限 定在公共公益性用地的范围，严格约束政府滥用公共权力侵害农民的土地财产权益
1．限定土地征用的适用范围。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路， 参照城镇国有土地划拨用地目录，可考虑逐步将土地征用限定在以下公共公益性用地范围： （1）国家机关用地和军事用地。（2）城乡基础设施用地和公益事业用地，包括供水、燃气 、供热、公共交通、环境卫生、道路广场、绿地等的城市基础设施；非营利性教育设施用地 ；公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、营利性公共文化设施用地；非营利性医疗 卫生设施用地；非营利性社会福利设施用地。（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基 础设施用地，包括石油天然气设施用地；煤炭设施用地；电力设施用地；水利设施用地；铁 路交通用地；公路交通设施用地；水路交通设施用地和民用机场设施用地。（4）特殊用地 ，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等。（5）享受特殊政策 优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地 ，经济适用房建设用地等。
2．完善土地征用程序和土地补偿办法。完善具有可操作性的土地征用程序，规范 土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等，约束公共权力，规范政府 行为。特别是要充分考虑社会保障等各种劳动力成本因素，参照农地市场价格，提高农民的 土地承包经营权补偿和就业补偿标准，规范土地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种 形式侵蚀农民的土地补偿费用。在将土地征用的服务对象限制在公共公益性用地范围的同时 ，为了促进城乡公共公益事业发展，保障公共公益事业发展能够以适当的成本取得建设用地 ，在征地补偿中可不进行农地转用过程中的土地增值补偿或降低土地增值补偿标准，而主要 对农民的土地承包经营权进行农地价格补偿。
（三）制定和颁布专门的农地转用法规，对经营性目的的农地转用探索建立可转让的土 地发展权制度，保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地增值收益
1．在法律上明确设立规划待转用农地的土地发展权。从理论上讲，不打破土 地统征制度，通过改善土地增值收益的分配和使用办法，提高农民的土地补偿费用，将农地 转用过程中的土地增值收益更多地投向农业农村农民，也可以保障农民的权益，有效缓解农 地转用中的许多矛盾。但是，在既定的利益格局、制度框架和思维定势下，其可行性值得怀 疑。在实行统筹城乡经济社会协调发展的新战略下，另辟蹊径的一种方法是探索建立土地发 展权转让制度。长期以来，由于推行工业优先、城市优先的发展战略，国家借助土地征用制 度和城乡二元土地所有制下的分割管理体制，取得低廉的农用地，在土地政策和相关法律的 制定中都忽略了事实上存在的、与土地用途转换相关联的土地发展权。为了在理论上尤其是 在政策和法律的制定中厘清思路，有必要明确设立规划待转用农地的土地发展权。
2．合理配置规划待转用农地的土地发展权。土地发展权，是一种农地可转为 建设用地进行开发利用的权利，这种权利由土地利用规划所限定和设立，是所有农业经营者 都应当参与分享的权利，它独立于土地承包经营权，也并非完全属于某一集体经济组织的土 地所有权的范畴。但是，为了便利制度上的操作，可将这种权利界定为拥有规划待转用农地 的所有权的集体经济组织享有并由其来具体行使。
3.允许规划待转用农地的土地承包经营权连同土地发展权一并向建设用地者转让。 在完善土 地利用规划、合理分配土地发展权的基础上，在政府按照土地利用规划和土地供应计划批准 农地转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农地土地 发展权的集体经济组织购买土地发展权，按照农地流转的市场价格向承包待转用农地的农民 购买土地承包经营权，以此方式实现经营性目的的农地转用和土地转移，实现对农民土地承 包经营权的直接补偿，实现对农地转用过程中土地增值收益的公共分享。当然，对于农地转 用中取得的土地增值收益，各级政府尤其是县乡政府有必要按照一定的比例予以分享，用来 协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均带来的地区之间、城乡之间、村社集体经 济组织之间的利益冲突等问题。在转移土地后，集体土地可转为国有，也可以继续保留集体 所有，总之要与存量集体建设用地使用制度改革方案相衔接。
4．完善公共财政管理体制，合理分配和使用农地转用过程中的土地增值收益。结合农 村税费改革、地方税制建设、全国税制结构调整和财政转移支付制度建设，完善县乡村财务 管理体制，完善城乡统一的财产税体系，将土地增值收益的绝大部分用来充实县级以下地方 财政，并严格规定其用途，保证土地增值收益主要用于农村社会保障、农用地开发整理、农 业农村基础设施建设、农村公共公益事业建设、小城镇建设等方面，防止地方政府和村社干 部以兴办乡镇企业等形式变相地转移和侵吞土地收益。
（四）制定和颁布集体建设用地流转管理法规，开通城乡建设用地市场，保障农民不动 产权益的充分实现
1．深化改革，建立城乡接轨的建设用地市场。与农地转用制度改革中对集体土地所有 权转移与否的方案相对应，城乡建设用地产权制度并轨也有两种可选择的方案。一种方案是 ，照顾国有出让土地使用权和存量集体建设用地使用权在取得方式和成本上的差异，在允许 集体建设用地土地使用者如乡镇企业、农村居民、集体经济组织等补缴（或由土地受让者如 城市企业、城市居民在土地受让时代缴）一定标准的土地出让金后，将其拥有的集体建设用 地土地使用权直接转为国有出让土地使用权，使其合法地进入国有出让土地使用权转让市场 ；对于取得的土地出让金收益，按照“取之于地、用之于地”的原则，专项投入中小城镇基 础设施建设。另一种方案是，不转移集体土地使用权，而在法律上明确设立与城镇国有出让 土地使用权的期限、内容和效力相当的集体建设用地土地使用权，在土地使用者补缴部分土 地增值收益甚至可以不补缴土地增值收益的情况下，允许其享有的存量集体建设用地土地使 用权直接进入城镇建设用地市场。
2．加强管理，实行城乡统一的建设用地规划分区。在开通城乡建设用地市场的同 时，为了防止集体经济组织、企业和个人变相地通过各类集体建设用地渠道私下占用和转用 农用地，必须进一步加强对农用地转为建设用地的土地用途管制。特别是在一些城镇化发展 快、农用地易被占用的地区，在土地利用规划管理中应当统一城乡建设用地规划分区，在统 一城乡建设用地规划分区的基础上严格实行土地用途管制，最终实现对城乡建设用地和农用 地的全面统一管理，将城乡二元土地所有制基础上的城乡土地分割管理，彻底转变为城乡统 一的土地利用规划分区基础上、以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理。
3．完善政策，促进城乡人口和土地的双向流动。按照统一城乡建设用地规划分区 、开通城乡建设用地市场的总体思路，对现有的各类政策进行全面清理，建立和完善包括城 乡建设用地土地使用权取得、流转、登记、管理等方面的政策法规体系，保证城乡建设用地 市场统一、开放、竞争、有序，促进企业和居民在城市和农村之间自由地进行双向流动。
（五）加紧制定和完善物权法和民法典，完善保护私人财产的《宪法》条款，建立健全 保护城乡居民不动产权益的法律体系
土地是绝大多数农民的主要财产形式，保护农民的财产权益，首要的是保护农民的土地财产 权益。从普遍意义上说，保护私人财产首要的也是保护公民的土地、房屋等不动产权益。目 前，在城镇地区，保护居民的土地和房屋等不动产在公共利益的实现过程中免受公共权力的 不公正对待，同样已经成为一个不容忽视的大问题。全面完善保护公民土地、房屋等不动产 权益的法律体系，就必须制定和完善涵盖城乡土地和房屋、包括物权法在内的民法典，完善 保护私人财产的相关《宪法》条款，并自上而下地清理不合时宜的相关法律法规。
参考文献
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