现行土地征用制度的经济分析----土地征用中的农民权益保障
（刘向南 作者单位：南京农业大学土地管理学院）
加入WTO以后，中国在制度选择和政策安排上面临着一系列转型和重新定位的问题。在这一 过程中，谋求“三农”问题的合理解决，切实保障农民权益，是有效拉动内需，保证中国经 济健康稳定发展的重要一环。
土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常 重要的一个方面。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用 转为国家建设用地；由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度 环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显，在现实中表现出一系列制度绩效低 下的问题。构建新的土地征用制度，从而保证农民在以土地开发为先导的地区经济发展进程 中分享收益，逐步推进农业资本原始积累的进程，已成为一个迫待解决的问题。
一、 问题的提出
土地征用过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：
1、土地资源配置效率低下
目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制 度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。1996年全国非农 建设用地清查资料显示，到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中省级以下的3082个 ，有73.2%属于滥设的开发区。开发区的土地绝大多数来自于农地的征用；在一些不具备投 资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就长期 处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪 费。根据国家土地管理局1997年统计 ，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷 ，占征 地总面积的5.8%，其中耕地6.28万公顷 ，占闲置土地总面积的 54%，且有3.45万公顷闲置 耕地已无法耕种。而在一些投资环境较好的经济发达地区，在引资过程中也往往凭借征地的 低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，导致土地利用的集约度低，并为产业结构的升级设 置了障碍。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为0.3，近10%的土 地处于闲置状态。安徽、吉林、河北、浙江四省的小城镇2000年人均用地为154.79平方米， 全国小城镇可盘活的用地在30%以上（吴次芳，谭永忠，2002）。
2、农民权益缺乏保障
我国当前土地征用制度中征地补偿构成、补偿标准基本上延 用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节。据调查，深圳、珠海等地征地补偿费约为1-2 万元/亩（陆红生，韩桐魁，2002），浙江大约为3-12万元/亩（朱明芬，2003）上海浦东 则在大约2-10万元/亩（蔡运龙，霍雅勤，2002），而以上几个地区，都是全国房地产开发 的热点地区，土地一经转用进入市场以后，即增值达数倍、数十倍及至数百倍。农民集体作 为土地的原始所有者，为地方的经济发展放弃了自己对土地的占有；而土地对于农民相对城 市居民而言具有更为深远和广泛的意义，它不仅是农民生产经营的基础，在目前农村社保体 系尚未建立、劳动力转移又诸多困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会 稳定和经济发展也存在广泛的潜在影响；但农民却无法从以土地开发为先导的工业化、城市 化进程中受益，农业资本的积累就更加步履维艰。按照规定，土地收益的主要成份是对农民 的征地补偿费，应该占到土地收益总额的68.6%，但在实际中农民仅能得到5-10%，且往 往由于征地补偿分配混乱，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民 所得进一步减少，造成了大量的上访、对抗事件。一组国土资源部统计数字显示，2 002年仅上半年群众反映征地纠纷问题的占信访部门受理总量的40%，其中87%为征地补偿安 置问题。
3、政府公信力受到影响
由于在现行土地征用中，地方政府具有巨大的经济利益， 政府与民争利的现象广泛存在；政府以低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍，利益 分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。不少地区为搞“形象工程”，不从实际 出发，滥占滥用耕地，盲目搞项目开发，极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。有些政府 官员在征地中利用权力寻租，剥夺农民的利益，进一步损害了政府的形象。同时，在有些市 政工程建设中，由于补偿标准低于非市政项目，也在现实中形成了纠纷。以南京市为例，19 93年沪宁高速公路征地时，劳动力安置补偿的标准，房地产开发项目是1万元/人，公路项目 则为4800元/人，两个相邻地块，不同的补偿标准，农民直观上觉得不公平，曾经发生阻挠 施工的现象。1993年沪宁高速公路作为市政项目征地，但它建成后要向来往车辆收费，2000 年又在香港上市，失地农民认为这是明显赢利的项目（王永红，谢小灵，2001）。类似的案 例，虽然征地出发点具有明显的公益性，但政策执行中的偏差很容易激发矛盾，影响政府在 群众中的公信力。
4、城市生态问题
近年来，不当征地导致各地出现了耕地锐减，大量土地抛荒、闲 置的问题。由于不当征地，1991-1999年我国耕地共减少151.84万公顷。由于征地行为主要 发生在城市郊区，郊区大多是优质耕地，同时又是城市周边重要的田园景观功能区，不合理 的征地对郊区的生态环境造成了巨大破坏，直接影响了整个城市的生存环境。而另一方面， 由于征用权使用不当，征用补偿偏低，市场机制不健全，在大城市郊区的农民往往有强烈的 寻租心理；相比较征用的低收益，在国有土地高价出让的诱惑下，农民更愿意进入城郊土地 隐性市场，获取相对高额的回报，从而使城郊结合部成为管理中的一个盲点。其结果进一步 加速了耕地的减少，也造成了城郊严重的环境问题。
二、 现行土地征用制度的缺陷分析
土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不 需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共 利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷 主要表现在以下几个方面：
1、征地范围过宽
征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的 、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标（麻宝斌，2002），强调以公共利益为目的，是 世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管 理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟 做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予 了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职 能部门和主要行政领导自由裁量的权力（黄东东，2003）。另一方面，根据《土地管理法》 第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国 有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成 为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的 问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形 态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协 调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。
2、征用补偿不尽合理
在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特 别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则 ；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另 一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国 《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不 足（李累，2002）。《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用 途给予补偿；在公共利益界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民参与增值收益分配 的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青 苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我 国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经 济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值（沈 守愚，2002）。同时，由于我国农村社会保障体制尚未建立，土地对农民具有重要的保障功 能与归依功能，相比较农民已有的经济基础和今后的需要，现有的补偿标准难以保证农民原 有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大 头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所 有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性（沈守愚，2002；钱忠好，2002），对 土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民 造成更大的损失。
3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度
《土地管理法》第四十八条规定 ，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济 组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行 体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条 件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是 乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件（周其仁，2002）。作为农民个人，其赖以生 存的就是承包经营的土地，土地征用恰好使其基本的经营基础丧失。征地过程中的各项补偿 最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程 中又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题；征用过程的全程管理和有效的 监督反馈机制也就无法真正建立起来。
4、城乡差别对待问题
在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产 征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法 律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预（李累，2002）。目前，建设用地占用城 市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得， 但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。2001年我国新修订的搬迁条例，重点转向保 护搬迁户的利益，并提出“公平、公开、等价”原则；数据显示，城市道路总投资当中，拆 迁费用要占30%，北京曾有建设投资10亿，拆迁费用30亿的记录。农民对土地的依赖性更强 ，但在征用中却无法享受同等的待遇。另外，目前农村的存量建设用地依法不能进入一、二 级土地市场，同样是土地的所有权、使用权，国家与集体之间却存在产权歧视，这不仅制约 了农村经济结构调整，也在客观上促成了国家土地征用权的超范围使用和集体非农建设用地 的灰色流转。
三、 现行土地征用制度的经济分析
1、基本分析框架
土地征用制度的实施是国家、企业、集体和农户各行为主体在相互博奕中追求各自效用最大 化的过程。在这一过程中，国家和农户居于利益的两端。既然一个帕累托改善的制度可以定 义为一个增加了一切参与博奕的人的主观价值度量的效用的均衡行为模式（汪丁丁，2001） ；在均衡状态，资产的租值与寻租的费用在边际上相等从而寻租停止，资源得到有效的配置 。而我国目前土地征用的制度安排显然是一种非稳定的、非均衡的状态，农户的利益受到侵 占，国家的威信受到损害。阿尔钦（1994）认为，“所有定价问题都是产权问题”。一切人 类社会的一切社会制度，都可以被放置在产权分析的框架里加以分析。从产权经济学的角度 谋求土地征用制度的帕累托改进可能是有意义的。
巴泽尔（1997）认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资 产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现。产权的有效性依赖于人们自己直接努力加以 保护、他人企图夺取和政府予以保护的程度。
如果交易成本，即与转让、获取和保护产权有关的成本为零，则产品信息可以不费代价地获 得；此时，界定权利的费用与权利带来的好处在边际上达到相等，产权将得到完整界定。但 事实上，由于交易成本不可能为零，在交易成本为正的情况下，人们无法充分认识资产的属 性，产权也就无法完整地加以界定。此时，资产一部分有价值的属性就被留在了公共领域（ public domain）；决定产权界定的将是资源对特定个人（潜在寻租者）的价值减去攫取资 源所需的成本（寻租成本）。人们通过交换他们关于资产潜在有用性的权利而实现其有用性 的最大价值，并改变产权的界定。
收入权作为财产权利的一部分，别人不承担其行为成本却有很大的能力影响资产的收入流， 资产的价值就越小。资产净值的最大化需要能最有效地约束无补偿利用的所有权或所有权形 式。恰当的所有权或所有权形式的选择能有效地限制财富的攫取；而只有与收入最大化相一 致的权利转让，才能完全清晰地界定产权。
2、土地征用中的政府行为分析
产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利（阿尔钦，1994）。由于产权的 本质是排他性的权利，在现实的世界里，国家由于是一种“在暴力方面具有比较优势的组织 ”，因此它“处于界定和行使产权的地位”（诺思，1991）。但作为规则制定和维护者的国 家，一旦成为产权交易的主体，情况可能完全不同。在我国，地方各级政府既是国土资源， --包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者。管理者和所有者职能 的重叠，使地方政府（其实质是地方政府管理者的集合）具有了政治利益最大化和经济利益 最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，从而使地方政府的权力 寻租成为必然。
《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申 请使用国有土地。申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所 有的土地。集体非农建设用地依法不能进入市场流转，国有土地使用权在土地市场实现了垄 断。另第四十七条规定，征用土地的，按被征土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿费用 包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。以上两条规定显示，集体土地 在建设使用方面与国有土地受到了不同待遇；而农地补偿构成及其标准也无法体现可见的农 地的功能特性。集体土地以上一部分有价值的属性事实上溢出到了公共领域。政府则依靠其 在土地市场的垄断地位，凭借其行政征用的权力，实现了对财富的攫取。作为现行制度的既 得利益者，地方政府显然缺乏推动土地征用制度改革的激励。
随着建设用地需求量的增加，需求曲线向外移动，土地市场有在更高的交易价格和交易量上 形成均衡的趋势；低廉的征用补偿成本和出让价格之间的利润空间加大，政府就有更充分的 经济激励进行土地的征用。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中， 政府大约得60%-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。自改革开放以 来，通过征地中的价格“剪刀差”，政府从农民身上拿走了大约20000亿元。而经济利益的 实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益。
同时，在低廉的征用价格之下，许多地方政府又在政治利益现期预期净现值的驱动之下，压 低出让价格，吸引投资项目，集体土地置于公共领域的收入流又被相关的企业攫取。一份权 威调研报告显示：目前苏州各开发区的地价与市场价格严重背离，大致的情况是；园区15万 元/亩，吴中开发区10万元/亩。有些县市2万-3万/亩。实际市场价格应该在25万元-35万 元/亩（顾建兵，2003）。投资门槛的降低，在实践中导致了开发区土地的低效粗放利用， 为今后的产业结构升级设置了障碍。被称为苏州“集约用地典范”的昆山出口加工区，平均 投资为55.2万美元/亩；据了解，昆山市和苏州工业园区的平均水平是36万美元/亩，法国开 发区平均水平是60万美元/亩，新加坡、台湾等地均在100万美元/亩（顾建兵，2003）。黄 祖辉，汪辉（2002）的研究显示，现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有 者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益；从社会的角度看，降低了 土地配置效率，延迟了土地开发时机；较低的征地成本也带来了较高的交易费用和延迟成本 。在另一个层面上，由于监督成本高昂，农户和集体也进入到隐性市场，为集体土地寻租， 谋求对置于公共领域收入流的攫取，对现行的土地市场构成了严重的冲击。
3、土地征用中的集体和农民行为分析
另一方面，从集体与农民的角度来看。集体土地是农民的劳动对象和最基本的生产资料与经 营基础；农民与集体土地之间的关系，比较城市居民与国有土地的关系显然是不同的，从我 国农村土地制度变迁的历史以及现实中土地承包法中的相关规定看来，集体所有制更接近于 一种农民共同所有、共同管理的土地共有制度；其最基本的特征是每一个集体成员的“退出 权”被剥夺。任何农民对集体土地的享有权是生来俱有的，不需要任何代价。当他的户籍关 系脱离所在集体时，也无法拿走任何一份集体财产（韩俊，1999）。集体财产成为不可分解 为个人私产的财产。结果在现行制度下，地方政府和开发企业相比较农民，对土地资产的收 入流有更大的影响力，却不需要承担多少行为成本，于是在土地转用过程中，农民享有的土 地资产价值就越小。在农民与集体经济组织之间存在类似委托--代理的经济关系；但现行 的制度体系对何谓集体、谁来代表并无清楚地界定，事实上的集体组织受到政府行政行为的 强力干预和控制，有的地方真正意义上的集体组织名存实亡。结果“集体公有制既不是一种 共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受 其控制结果的一种农村产权制度安排”（周其仁，2001）。由此，集体代理人事实上在农民 和政府之间具有了政府代表和农民代表的双重身份，成为一个有相对独立的利益的群体。在 征用发生的过程中，集体代理人借用其权利攫取农民个体模糊的产权界定下外溢的财产权利 。或者接受低的征用价格，以农户的经济利益为其谋求政治的和经济的利益，或者直接截流 征用补偿款。
四、结论性建议
从以上分析可以看出，农民土地财产权利界定不清，导致了土地征用过程中博奕各方出于各 自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，进而影响了社会整体福利的改善。而在这一过 程中，农民天然成为弱势的一方，--因为现行的制度并未给农民提供充分参与博奕的途径 ，这也是城乡结合部土地市场失序的症结所在，--社会学将其归纳为“出轨”现象，即利 用非正常的方式谋求个体利益的保障。因而在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将 农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征用制度改进的关键所 在。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集 体代理人的行为形成有效的监督。另一方面，政府出于节约交易费用和延迟成本的目的，将 充分考虑由农民主观价值度量所认可的补偿标准，进而推动对现行补偿机制的改革。
其他可见的政策建议包括：进一步推进政府职能转变，实现管理者职能与所有者职能的分离 ，从内在驱动机制改变政府的行为；稳定农民的承包经营权，以此入手实现对农民土地财产 权利的清晰界定和保障；推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢， 增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地 的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。但无论 如何，由于只有与收入最大化相一致的权利转让，才能完全清晰地界定产权，强调农民在土 地财产处置中的中心地位，是实现农民土地财产权利，保障土地征用中农民权益的关键。
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