宏观调控成效明显 五大问题 深层问题值得审视
中国经济的高增长率吸引着全世界的目光。但在当前这股持续的经济热潮中，一些产业结构失衡到了不得不矫正的地步。近期中国政府采取了一系列以控制投资过热为主的宏观调控措施。受到国务院严肃查处的江苏“铁本事件”，更准确无误地透露出中央给经济适度“降温”的决心。
统计显示，今年1至5月，500万元以上项目固定资产投资中的钢铁、水泥和铝的投资分别增长76.6%、55.3%和38%，明显低于去年全年96.2%、113.4%和86.6%的增长速度。房地产开发投资也呈加速回落态势，信贷紧缩等措施正在使经济增长速度减慢，通货膨胀压力得到控制。
一个毋庸置疑的事实是，调控也可能产生让政府头疼的新问题。“上起来爬坡非常难，下起来滑坡快得很，力度太大容易导致通货紧缩，将来再启动困难会很大。”曾先后担任江苏省省长、省委书记的陈焕友如是说。
经济学家张曙光认为，中国目前的问题是重政策调控，轻体制改革。我们庞大的国有经济、众多的政府部门，使中央和地方都承担了大量的项目建设职能，政府成为直接的利益相关者，再加上官员考核制度的扭曲，政策波动往往使市场的波动更大。
如何把握调控的分寸和尺度？专家提出，关键是改进调节方式，要靠市场手段（无形的手）和行政手段（有形的手）相结合，但主要靠市场手段。努力创造和维护公平竞争的环境，提供更多更好的公共服务；要缓和能源、原材料等瓶颈制约，要熨平周期，淡化周期，防止经济大起大落。
投资膨胀催生铁腕治理
当今的中国经济形势，确实处于一个重要的关口：调控得当，发展之福；调控不力，发展之祸。
自2003年入冬以来，中国大部分地区出现了“电荒”、“煤荒”和“油荒”。在这一现象的背后，正是以钢铁、水泥、电解铝三大行业为代表的高能耗产业在加足马力地生产。三大行业的在建和拟建项目也如雨后春笋般涌现。
事实上，中国固定资产投资过快的苗头始自2002年，在短期市场需求快速增长的驱动下，投资增长势头愈演愈烈。在一些地区和部分行业投资增长过快、规模过大的背后，部分新上项目采用落后甚至国家明令淘汰的工艺技术装备，盲目投资、低水平重复建设比较严重，部分项目达不到市场准入标准，不惜违法占地、破坏资源；部分银行信贷结构不合理，助长了投资增长过快和投资结构的不合理。
国家发改委2003年底下发了关于控制钢铁、电解铝、水泥三个行业投资的意见。今年政府工作报告再次强调，适当控制固定资产投资规模，坚决遏制部分行业和地区的盲目投资、低水平重复建设是今年宏观调控的一项重要任务。然而，一季度的情况表明，国家出台抑制政策的效果似乎不大。一些地方投资额有增无减，被列为低水平重复建设而加以抑制的行业更是顶风而起。一季度，钢铁行业投资同比增长107.2%，水泥行业投资增长101.4%，电解铝行业投资增速虽然有所减缓，仍达到40%的较快水平，说明了政府对投资热“叫停”的难度。
江苏铁本钢铁有限公司上马大型钢铁联合项目的违法违规事实令人触目惊心，过热投资行动突破了原有法规和政策的限制，反映了部分地区、部分行业投资过热的事实，潜伏着导致经济大起大落的风险。在全国范围内，此类项目和投资并不是个案，仅靠市场的力量，已经不足以对部分投资热点进行“降温”。毫无疑问，宏观调控政策的出台，将有助于遏制各种违规操作和无序竞争。但从局部来讲，赶不上投资热这班车，就分不到这杯羹，而停谁的贷款，下马谁的项目，谁的利益就会受损，当然要“顽抗力争”。
从宏观调控到行政主控？
今年“两会”期间，温家宝总理在回答记者提问时指出，加强宏观调控，解决经济运行中存在的突出问题，“是一场不亚于非典的考验”。
有官员将国家关于宏观调控的文件比喻为号召清理的“金牌令”，其中比较重大的有《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于电石和铁合金行业进行清理整顿若干意见的通知》，《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》。
中国这次清理固定资产投资的范围比较广泛，在对所有在建、拟建项目进行全面清理、审核的同时，重点清理钢铁、电解铝、水泥、党政机关办公楼和培训中心、城市快速轨道交通、高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目，以及2004年以来所有新开工项目。这些项目大多占用大量的资金、土地、原料等生产要素，因而要严格控制。
按照国家发改委发布的《当前部分行业制止低水平重复建设目录》，分为禁止类目录和限制类目录两类，主要涉及钢铁、有色金属、机械、建材、石化、轻工、纺织、医药、印刷等行业。列入禁止类目录的原则是：严重危及生产安全；环境污染严重；质量不符合国家标准；原材料和能源消耗高及国家法律、法规规定的禁止投资的项目。列入限制类目录的原则是：生产能力严重过剩，新上项目对产业结构没有改善；工艺技术落后，已有先进、成熟工艺技术替代；不利于节约资源和保护生态环境及法律、法规规定的限制投资的项目。
然而，一场本来以货币政策为主导的中国经济新一轮宏观调控，在高层铁腕整肃江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目中，显露出了利益博弈与较量的真相。铁本项目工地已建起了诸多钢架设备和高炉，6000多亩土地复垦无望，25.6亿元的银行贷款投入到实际项目中去。面对这样一种状态，很可能铁本公司和当地政府都抱有侥幸心理：“叫停这个项目，会让很多东西打水漂，你还有决心终止它？”这确实考验着中央决策层的决心。
经济发展中的一些制度，在一些人眼里甚至会认为是一种桎梏，是一种约束。他们为了超常规就要有所突破，就要破了这些制度规定。有了业绩就能一俊遮百丑。这大概是一些领导人的想法。而且过去钻政策空子屡屡成功的“事业”，可以说是屡见不鲜，不过这次是撞到枪口上罢了。事实证明，中央痛下决心，终止这个项目，一方面是这个项目本身确实必须用这样严厉的方式制止，另外就是必须给仿效者一个警示。
土地、资本和劳动力是三大生产要素。国家在土地供应政策上和货币政策上控制越来越紧，的确给招商引资工作增加了难度，比如用地指标紧缺使一些好项目、大项目难于进入，而收缩信贷使工业区的基础设施建设资金、企业经营资金和项目建设资金紧张。但应看到，这些困难不是宏观调控的结果，而是实行调控的理由。
“我国经济每次大起大落，都与投资规模过大有关。进而可以发现，投资规模所以过大，在于投资主体缺少相应的产权约束。对于扩张者而言，这是一个风险几乎可以忽略不计，收效却相当可观的选择，即只会从扩张中获益，却不能承担负面效应的责任。此次扩张的重要成因，就是地方政府不适当地扮演了市场主体的角色。”中国人民大学经济专家李义平教授说。
怎样的“赶超情结”
国务院发展研究中心宏观部部长卢中原认为，中国现在采取的措施是尽量避免总体上收缩的力度过大，例如央行提高存款准备金比率的措施，针对一部分银行，采取差别对待等。对于上涨很快的固定资产投资，除了发出各种各样的警告，也要尽量采取结构性办法，例如说控制某些行业的投资项目资本金比例，提高借贷门槛，限制投资过度行业的借贷。
正是运用了宏观调控的“组合拳”，中国宏观调控政策效应开始显现。一季度固定资产投资额还居全国首位的江苏省，现在投资需求已出现回落态势。1～4月份，全省固定资产投资1708.1亿元，比一季度回落29.3个百分点；新开工项目2800个，比一季度回落22.8个百分点；钢铁项目投资额下降17个百分点。
然而，在形势逐渐变化的背后仍有迹象表明，目前部分地方的投资发展热情依然高涨。比如电解铝是国家三令五申限制的项目，但某地不但不缩小项目投资，反而还在加大支持力度。
投资过热是多年来中国经济运行的顽症之一。1997年以前，中国的经济周期波动基本都是由投资过热引发，来得快而猛，然而压缩投资，控制过热，却往往要各种措施同时动用方才见效。好不容易退烧，宏观经济政策稍有松动又开始卷土重来，如此循环往复。
这轮投资热中出现的新情况，很是耐人寻味：
此轮经济扩张，钢铁业首当其冲。当“过热”之忧产生后，几乎成了“人人喊打”的过街老鼠，但业界却似乎照样“勇往直前”。这就不能不让人们思考钢铁业投资为何会“顶风上”的真正原因。
其实，诱惑的唯一因素不是别的，就是现实的获利和对未来获利的预期。问题的关键是，这轮经济热的真正源头是什么？
有人说，中国目前的投资过热缘于地方政府的投资冲动，专家将其称作是一种体制性过热。一是国有企业和地方政府的投资占主导地位，二是地方政府出于政绩和财政利益的考虑，用转嫁负担的办法，把一部分公共成本转移到老百姓身上，使得企业的成本收益及市场信号价格发生扭曲，刺激了一些行业的过多投资和过快发展。
事实上，在江苏铁本项目的违规上马中，一些干部是明知违规、与国家宏观政策相背离，却擅自拆分并越权审批项目，默许甚至纵容企业的违法违规行为。这不能不让人疑惑：为什么一些地方政府和部门无视国家法令、政策规定及市场经济的基本原则，如此热衷于将属于社会公众的资源无偿转让给私人投资者，为投资过热埋单？
细心的人们会发现，无论是发达地区、欠发达地区，地方干部都有着浓重的“赶超情结”：大规模举债搞城市建设，以求在最短时间内改变城市面貌，改善投资环境，增加土地收益和税收来源，向更高目标迈进。于是，有的把“打擦边球”当成解放思想，“只要法律没明令禁止，就大胆做”，逐步演变为“法律规定了，也要敢于突破”。解放思想的结果，就成了解放出突破法律底线的勇气， 敢于违法乱征耕地，实行暴力拆迁，敢于瞒天过海把大项目分拆成若干个小项目……
正是由于地方政府经营城市的投资活动缺少约束机制，即使在正常的市场条件下无利可图的投资机会，在各地政府的优惠政策下，也变得有利可图。据调查，目前投资最热的钢铁、水泥、电解铝行业中，不少项目就是通过违规和非市场化的运作方式，比正常条件下节省了30%～40%的投资成本，花银行的钱，建自己的项目，这些行业的投资岂能不热到发烧？
政治体制问题凸显
专家认为，中国政府对经济形势的清醒认识以及采取相应举措时的审慎态度，是保持中国经济平稳较快发展的关键前提。但也暴露出宏观调控暂不能解决的体制性问题。
当前，在中国一些地方干部的眼中，或多或少存在这样的认识：要发展、出政绩，要赶超别人，就要铺摊子上项目，最好是上大项目，至于项目是否符合国家产业政策，是否占用耕地良田，是否对环境造成污染，都是次要的。如果条件不具备，就搞“变通术”，甚至不惜“闯红灯”。
北京大学法学教授姜明安认为，上项目是为了发展，但发展是为了谁？在他看来，地方干部和相关部门没有理清主次，甚至本末倒置：满足了少数人的利益，牺牲了大多数群众的利益。如果说打着发展的旗号，大家都破坏“游戏规则”，搞“上有政策、下有对策”，滥用权力，失职违规，甚至不择手段，发展的整盘棋就乱了套。
在这些地方政府行为的背后，凸显的是深刻的体制问题。如垂直行政体系下的官员升迁机制、过分注重以经济增长率等硬指标的政绩考核标准等。基于此，一些有识之士提出，为了防止地方政府在经济扩张中推波助澜，抑制地方政府投资冲动，避免经济的大起大落，应当对我国地方政府的干部考核办法进行改革，比如，不再单纯以GDP的增长率作为地方官员的政绩考核指标，避免“数字出官”“官出数字”的恶性循环。
中央党校研究室周天勇教授认为，当前结构性的投资过热主要由三方面造成：一是各银行对贷款企业没有资本结构指标硬性的要求，导致贷款没有约束地增长，推动了投资过快增长；二是地方各级政府过度借债上项目，也导致投资规模过大，投资增长速度过快；三是近两年的经济发展，某种程度上是在用欠农民工的工资、通过不平等的征地制度征地等方式推动的。
中央宏观调控各部门也应当提出科学调控观的要求，以落实近期中央和国务院宏观调控要果断有力、适时适度、区别对待、注重实效的原则，以及从实际出发，分类指导，不“急刹车”，不搞“一刀切”的精神。
很显然，投资项目这样的微观决策不能再回到层层行政审批的老路上去。宏观调控要以产权明晰为前提，土地要素的分配和利用要以加大农民的权益和等价交换为调节的基础；要以间接的经济手段和合理的法律手段为调控杠杆，弱化审批和运动式的检查等行政控制的方式，调控的重点应当放在降低投资增长速度和促进就业增加、收入提高和消费增长上。
“货币政策是总量政策，解决不了体制问题和结构问题。”在张曙光看来，以往一个常见的现象是，调控前，各地争先恐后地上项目；调控中，政府要保国有部门，不得不卡死民营企业；调控后，不良资产达到高峰。如果不通过改革，削减政策的投资建设职能，单纯的政策调节很可能是逆向调节。
宏观调控的历史和现实告诉人们，当经济发展到一定程度，利益主体日益多元化，政治体制改革就必须提到议事日程。诸如地方政府应当逐步退出市场主体地位，特别是银行制度应当与市场经济相适应。李义平认为，银行贷款是地方政府直接铺摊子、上项目的资金的重要来源。银行之所以愿意给地方政府直接上的项目或地方政府支持的项目发放贷款，要么是认为有地方政府作为背景的企业相对放心，要么是迫于地方政府的压力，继而审查监督不力，这一点从江苏“铁本事件”中可见银行呆坏账形成之一斑。而这一切的关键，在于银行也是国有企业，存在着产权约束软化，对于银行来说，政治保险比经济保险更重要。一旦出了问题，对相关负责人只能从行政和法律的角度进行处理。
中央政府的此番调控，让人们静下心来考虑经济和社会的可持续发展等更深层的问题。但双重的困难也摆在我们面前：要有保有压，有抑制有发展。既要控制部分行业过度投资和盲目发展，又要注意把各方面加快发展的积极性保护好、引导好、发挥好，促进国民经济既快又好地持续发展。毕竟，对于一个国家的经济发展而言，它的城市化、现代化，是一场“马拉松”而不是“百米赛跑”，发力过猛、速度过快，都会造成“透支”。（新华网·《环球》杂志）
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