经营城市，是这两年刚刚兴起的一个概念。近来，不少城市的市长将经营城市挂在嘴边，大举出售城市的国有资产和公用企业的经营权。一些地方国有土地已经拍卖殆尽，公用企业所剩无多，甚至连中小学校也作价出售，经营城市变成了疯狂的国有资产大拍卖。
据学者考证，在我国最早使用经营城市概念的是东北的一位市长。这位市长在与学者谈话时，首次提出“经营城市”的概念。在这位市长的眼里，经营城市就是将破破烂烂的城市景观改造为花园般的城市，以此来提高城市土地的价位。由于这位市长经营有方，他所在的城市被称为花园城市。但是，也有人认为，正是在那个地方，城市象欧洲，农村象非洲。城市成了领导的最大形象工程。
在西方国家并没有经营城市的概念，但是有“国家营销”的说法。早在上个世纪的60年代，美国的菲利浦·科特勒就投身到市场营销领域。经过几十年的打磨，他成了国际知名的营销大师。在他的晚年，撰写了一部非常有影响的著作，题目就叫《国家营销》（ＴＨＥ ＭＡＲＫＥＴＩＮＧ ＯＦ ＮＡＴＩＯＮＡＬ）。在书中，他提出了地区营销的概念。所谓地区营销，就是在任何一个国家任何一个地区，都应该把吸引投资、外来移民，旅游、以及发展地方品牌作为重要的管理内容。一个国家，也可以象一个企业那样用心经营。在他看来，国家其实是由消费者、制造商、供应商和分销商的实际行为结合而成的一个整体。地区营销应当突出自己的特点，发现自己的优势所在，提高自己的竞争力。国家营销，从本质上来说就是充分顾及到社会环境，认真分析优势和劣势，找出经济增长或经济恢复的最可靠途径。国家营销的概念在美国许多著名营销大师的著作中都能找到踪影。美国克莱斯勒公司前总裁雅科卡就曾经将国家的管理比作公司的运营，认为美利坚合众国应该象公司那样进行认真地筹划。
很显然，美国的营销大师在使用地区营销或者国家营销概念时，是把城市或者国家当作企业来看待的，其类比的意味十分的明显。没有任何人会天真地以为，营销企业的观念和方法能够直接适用在国家或者城市管理上。道理非常明显，因为在企业，特别是在私营企业，效率的最大化是基本的价值取向。而在城市或者国家，任何决策都必须顾及到公平，都必须以民主的方式和程序来决定重要事项。很遗憾地是，我们的一些政府领导人，看到了营销城市的概念和方法，却没有看到城市管理和企业营销之间的本质区别。因此，在一些热衷于经营城市的地方，民主不是进步了，而是倒退了。老百姓的生活不是更好了，而是更差了。在繁华的背后，是许多无谓的投入。
从经营城市的概念泛滥可以看出当今中国改革特别是城市改革中许多有趣的地方。一些具有国际视野的现代城市领导人盲目在形式上追赶世界潮流，忽视了身边老百姓的疾苦。在他们经营城市高效率的背后，是民主政治的停滞不前，是公众的基本需求得不到满足。从某种意义上说，由于一些城市负责人利用国家资源或者其他地区的资源超常规发展，导致整个国家经济出现严重失衡现象。这种经营城市的“外部性”充分表现了我国民主发展的滞后性。也间接说明一些地区经营城市经验的不可复制性。
现在，经营城市作为出政绩的一种手段，越来越多地被地区领导人所采用。如果对经营城市的现象不进行认真的反思，对经营城市中可能出现的反民主的问题不进行深刻的批判，特别是对经营城市背后所隐含的经济危机不进行深刻的揭示，中国将会面临非常严重的灾难。
经营城市的背后是一种变相的地方割据
根据我国宪法，地方人大选举产生地方的政府机构和司法机构。这种政治布局使得我国地方权力机关的实际权力比一些联邦制国家地方政权机关的权力还要大。但是，由于我国实行至上而下的垂直领导，地方政府机关领导人并不直接听命于地方人大。这就使得宪法上的制度安排和实际生活中的权力分配较好地实现了动态平衡。然而，在财产权利的划分上却没有这样的平衡制约因素。中央和地方在财产权利的分配上，采取的是一种非制度性的一对一的谈判，如果地方领导人能够通过与中央政府的谈判获得更多的财产权，那么地方就能超常规的发展；反之，地方政府就缺乏发展的经济基础。分税制之后，地方政府在财力的支配上，更是捉襟见肘。一些地方政府领导人热衷于“跑部钱进”，其目的就是为了争取更多的财产支配权。在这样的格局下，城市领导人就面临着两种选择：一种是竭泽而渔，通过大幅度的增加税收维持城市的发展；另一种是千方百计地炒作地方政府能够支配的财产，通过虚高价格达到筹集资金的目的。由于增加税收或者提高收费都面临着法律和法规的制约，所以炒作土地财产就成为了城市经营的重要手段。在一些地方，市长除了将一些重要的房地产项目和公用企业经营权转卖给外商之外，所谓的经营城市，一个最直接的表现，就是通过城市的房屋拆迁，炒作土地，提高商品房价格，达到增加政府财政收入的目的。在有些城市，商品房的价格直追发达国家中心城市商品房的价格。
可以说，正是由于中央和地方财产权利划分不明，现有的分权体制不合理，地方政府缺乏必要的发展资金，才导致一些城市的领导提出所谓经营城市的发展思路。如果不解决这些深层次的原因，那么，今后将会有更多的城市领导人加入到经营城市的行列中去，通过不断的出售国有资产和拆迁房屋，炒作地皮，拉动当地ＧＤＰ的增长。
从政治因素来看，由于在现有的政治体制下，普通市民还难以直接对市长进行约束，因此，经营城市将会变得越来越频繁。当市民个人利益受到严重侵害的时候，他们不得不通过上访的方式求助于上一级国家机关领导人，甚至不惜以死抗争。所以，民主的发展也是遏制当前经营城市风潮的重要手段。人们不能想象，在一个必须对选民负责的城市，市长能够随心所欲地进行公有财产的处分，随心所欲地进行城市的改造，随心所欲地剥夺市民的财产权利。
如今，经营城市实际上变成了一种变相的地方割据，在经营城市的过程中，效率问题被提到无以复加的高度，而公平问题则退居到幕后。经营城市产生了巨大的外部性。对中央来说，经营城市意味着经济上的地方割据，意味着中央宏观调控的失效。因为，在经营城市的利益驱动下，中央的货币金融政策会被地方政府领导人一次次攻破，中央的财政税收政策会因为地方政府的土地经营而扭曲，尤其重要的是，由于在经营城市的过程中人为地扩大了投资规模，造成了国家财政和其他地区的资金被吸附的现象，导致中央与地方、地方与地方之间出现严重的发展不平衡。所以，经营城市既损害当地市民的利益，也损害其他地方的利益和中央的利益，是一种损人而不一定利己的行为。
城市营销需要系统观念
按照菲利浦·科特勒的观点，地区营销是一项综合性工程。它需要营销者必须对营销对象有明确的定位，对营销对象进行市场细分，对营销的内容进行综合包装，对营销的活动进行系统的安排，对营销结果进行明确的预测等。
具体到城市的经营来看，包括人力资源、自然资源、人文资源、企业资源、区域资源、制度资源和交通资源的经营等。城市营销应当将这些资源看作是一个系统的整体，通过科学分析，找出城市的定位，并且根据外部环境，决定城市的发展方向。因此，经营城市绝对不是将上述资源分开经营，更不是将这些资源一一作价出售。而在我们国家，经营城市变成了自然资源、企业资源的大甩卖，在缺乏大买主的情况下，一些城市不惜将优良资源低价贱卖。这种经营城市的方式不但不会提高城市的自我发展能力，反而会为今后城市的发展设置许多难以逾越的障碍。
因此，不是不能引入西方国家地区营销的概念经营城市，而是不能将经营城市简单的理解为对城市资源的拍卖或者变卖。地区营销是建立在系统化观念上的营销，因此，城市经营也应该有系统化的观念。不过，由于中国的政府官员都有明确的任期，所以希望城市官员能够有长远的打算，用系统化的思维方式管理城市，显然是要求太高。最简便的办法就是在扩大城市民主的基础上，建立高效的决策机制，对市政府经营城市的行为进行及时有效的监督。
经营城市不能忘记政府的作用
在现代文明社会，城市的管理和现代化企业的管理有许多相似之处。在许多情况下，城市的管理需要现代企业的参与。譬如，在市政公用设施建设中，完全可以引入ＢＯＴ模式，由企业建设、企业经营、企业移交。例如，在公路桥梁的建设中，在地下排污管道的建设中都可以使用这种模式。但是，这和经营城市是两个概念。因为经营城市的主体是政府，而工程建设运营模式的主体是企业。在企业无法通过市场进行城市资源配置的时候，或者在企业无法通过市场进行资源的优化配置的时候，政府应当及时地发挥自己的作用。如果经营城市变成了政府自废武功，无所作为，或者在需要政府负责的时候政府将城市建设和管理项目交给企业运营，那么，政府领导人就有可能构成渎职。现在，我们一些政府领导人的所作所为值得玩味：在出售国有资源的时候他们鞍前马后为企业家着想，但是，当企业经营出现困难，或者市民的利益受到严重损害的时候，政府却袖手旁观或者退避三舍。这样的政府不是现代意义上的政府，而是官商勾结时代的专制政府。
必须指出的是，在地区营销概念的始作俑者那里，营销是有特定含义的。在《国家营销》中，菲利浦·科特勒并没有使用营销传统意义上的“买卖”或者“交易”的概念，而是把形象推销作为营销的主要方式。比如，在他所举出的泰国普吉岛的例子中，就非常形象地说明，泰国旅游部门和当地政府在营销中是如何对游客进行细致的分类，针对新型ＩＴ产业中游客相对固定的特点，专门为软件程序员和从事信息产业工作的游客创造特殊环境的。事实证明，当地政府的营销政策取得了一定的成效。如今，香港的动感之都，新加坡的城市魅力，泰国普吉岛的旅游胜地等都是成功的城市营销案例。和中国许多城市热衷于炒卖地皮的做法相比，这些地区和城市的营销活动才是真正的营销活动。所以，我们在讨论经营城市优劣的时候，不能纠缠于词语的对错，而应该从内容上正本清源，彻底杜绝我国城市经营中的不良现象。
经营城市的概念本身并没有大错，关键在于，我们一些经营城市的做法既违背了公平的原则，也违背了效率的精神，是一种缺乏民主的，与现代市场经济格格不入的管理城市的做法。解决这些问题，需要我们从宪法和法律上进一步明确地方政府的财产权利，并通过扩大民主的方式，及时约束市长们的行为。
作者为中南财经政法大学教授
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