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赵晓:再谈把投融资的权力还给私人
BUSINESS.SOHU.COM 2004年8月3日11:18 [ 赵晓 ] 来源:[ 搜狐财经 ]
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  搜狐经济学家赵晓/文

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  ——评《国务院关于投资体制改革的决定》  

  据说南方某个开放城市颁布了一项保障新闻自由的规定。世人皆欢欣鼓舞,惟独我一位从事法律工作的朋友闻讯大骂:狗日的,这是违宪行为!宪法明明规定,公民有言论和出版自由,何多此一举!一个城市有什么权力规定公民有新闻自由?难道其他城市不规定公民有新闻自由,公民就没了新闻自由吗?

  如果都象我这位朋友那么激烈,上述批评大概也可以"扣在"有关投资体制改革的最新决定的文件上。因为投资权本来就属于公民。不过,笔者已经告别了"激烈的年代",并认识到终极目标固然很重要,转轨过程中一点一滴的进步更加重要。中国文化中最优秀的一点窍以为就是"中庸"智慧,我辈后生子可不能轻言放弃!对于渐进式改革来说,无论一小步、一大步,关键是要往前迈步、要进步,最怕的就是退步。因此,只要是进步的制度变革,就值得肯定、欢迎和鼓励。南方那个城市出台保障新闻自由的规定,以宪政的角度来苛求的确是多此一举,但在中国目前特定的转轨环境和条件下,还是有其必要性和积极意义的。好东西不怕多给,好话也不怕多说,好规定也不妨多多出台,理性和建设性可能是我们这个时代最宝贵的智慧。从这个角度看《国务院关于投资体制改革的决定》,就应该给予极高的评价。从市场化的进程看,这一决定的出台甚至可以说是历史性的,并且可以说是这个春夏之交以来最令人眼前一亮的消息,是非常值得鼓励的一个制度创新方向。

  纵览《决定》,从指导思想,目标到具体内容,称得上洋洋洒洒。概括起来,从企业方面来看,主要内容是五点:一是对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,而是区别不同情况实行核准制和备案制。政府仅对"重大项目和限制类项目"从维护"社会公共利益"角度进行核准。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目,政府只审批资金申请报告。二是企业投资建设实行"核准制"的项目,"仅需向政府提交项目申请报告",不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告,主要从"维护经济安全、保护生态环境、保障公共利益、防止出现垄断"等方面进行核准。对于"外商投资项目",政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。三是对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团,投资建设《目录》内的项目,可以按项目单独申报核准,也可编制中长期发展建设规划,规划经国务院或国务院投资主管部门批准后,规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准,只须办理备案手续。四是放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入"法律法规未禁入"的基础设施、公用事业及其他行业和领域。对于涉及国家"垄断资源开发利用"、需要统一规划布局的项目,政府在确定建设规划后,可向社会"公开招标"选定项目业主。五是鼓励和支持有条件的"各种所有制企业"进行境外投资。

  《决定》给予企业放权的同时,是对政府的权力规范和约束。从政府角度来看,主要内容是四点:一是政府颁布《政府核准的投资项目目录》,以此作为企业投资项目核准的依据。目录颁布的权力在国务院。未经国务院批准,各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。二是对非经营性政府投资项目加快推行"代建制",突破政府传统上直接运作工程的方式,将有效地预防部分政府投资项目中的不廉政和腐败行为。三是改进投资宏观调控方式。过去的投资调控,主要靠审批,今后对于投资的宏观调控,将"综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控"。四是"建立政府投资责任追究制度,工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位,都应有相应的责任约束,对不遵守法律法规给国家造成重大损失的,要依法追究有关责任人的行政和法律责任。"

  显然,从政府的企业的双向角度看,《决定》要的是双管齐下的效果。一方面给企业和资本放权:不使用政府投资的项目一律无需审批,小部分仅需核准;"核准制"的项目"仅需向政府提交项目申请报告";大企业还可特事特办,打包处理项目规划;在投资领域上,法无禁止,民皆可为;企业还可向境外投资。另一方面则是约束和规范政府行为:改审批为核准,且须以目录为准来进行核准;政府不再自建项目,而是施行"代建制";政府还要变直接调控为间接调控为主的办法;并且不忘追究政府投资责任,等等。

  所有这些,都是过去学者和企业呼吁了好多年,民间争取了好多年,本来就属于私人的权力,现在借《决定》之东风,终于将投资的权力还给私人了,而政府的"看得见的手"则因此收缩几许。诚为幸事一桩!

  不过,反思《决定》,尚有以下几点认识,可供讨论。

  一是《决定》的颁布应该看成一系列事件中的一个,可以说它是中国近几年来深化市场改革、保护私人产权运动的一个具体收获。比如,在举世关注的宪法修改中,旗帜鲜明地写入了"公民的合法的私有财产不受侵犯",并在宪法中大大提升个体、私营等非公经济的地位,国家政策导向由"引导、监督和管理",变为"鼓励、支持和引导"并对其"依法实行监督和管理"。再比如,十六三中全会在深化市场经济体制改革的决定中,首次明确提出了建立现代产权制度,并提出放宽市场条件准入,允许非公有制资本进入基础设施,公用事业和其他行业领域,以及进入一切法律不禁止的领域,非公有制企业在投融资、税收、土地的使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇。显然,《决定》是符合这几年制度创新的基调和发展潮流的,《决定》乃大势所向,改革之必然。

  二是《决定》颁布有利于完善宏观调控。本轮宏观调控借助于的行政手段,已"初显成效",但疾风暴雨中,未免造成一些负面效果。其中最主要的,是宏观调控以来,民营企业在博弈中受到了更多的伤害,已经引起海内外的广泛关注。有人甚至认为,本轮宏观调控如果继续施行前一段的针对于民营企业的所谓防止重复建设、清理项目的办法,将成为中国民营资本的又一次历史性失败。但显然,让民营企业承担调控成本甚至成为调控的牺牲品并非高层的政策意图,也不符合改革开放的主流。所以,很快,就有了国务院总理保护民营企业发展的公开讲话,有了《国务院关于投资体制改革的决定》这顺应时势和潮流的重大文件的出台。民营企业至此应该清楚:政府发展民营经济的决心决不会动摇,政府推进市场化改革的决心决不会动摇。前一段时期,有人主张,改革要为宏观调控让路,而现在的信号显示:政府固然重视短期化的宏观调控,但更加重视长期化的改革,并且不会让宏观调控阻碍改革,恰恰相反,政府可能通过回归市场化改革来完善宏观调控。

  三是《决定》仍然只是初步的,仍未完全到位,并且是不足够的。表现之一,是《决定》的核准制度有可能在实施过程中成为变形的审批制。就象中国的股份公司上市如今只需核准即可上市,但实践中的结果仍然与最顽固、最严厉、最腐败的审批制度无异。项目投资核准制会否步公司上市核准制的后尘,且拭目以待。表现之二,是需要核准的目录仍然太多、太过广泛。目前的目录共涉及13个领域,包括:农林水利(农业、水库、其他水事工程)、能源(电力、煤炭、石油天然气)、交通运输(铁路、公路、水运、民航)、信息产业(电信、邮政、电子信息产品制造)、原材料(钢铁、有色、石化、化工原料、化肥、水泥、稀土)、机械制造(汽车、船舶、城市轨道交通)、轻工烟草(纸浆、变性燃料乙醇、聚酯、制盐、糖、烟草)、高新技术(民用航空航天)、城市建设(城市快速轨道交通、城市供水、城市道路桥梁、其他城建项目)、社会事业(教育、卫生、文化、广播电影电视、旅游、体育、娱乐、其他社会事业项目)、金融(印钞、造币、钞票纸项目)、外商投资和境外投资。除了日用消费品外,这样一个目录几乎无所不包,而相当部分的项目,如能源、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、轻工烟草等,实在没有太大的必要划入目录。表现之三,是投资改革需要和融资改革相结合,因此缺乏融资体制改革以及国有商业银行改革配套的单纯的投资体制改革能够取得的成效要打一个折扣。举例来说,政府不再真接管理一般项目投资了,那么银行在审查项目时要负更多的责任,但中国的商业银行能负这个责任吗?如果商业银行改革滞后,证券市场改革滞后,那么单纯的投资改革一时还将难以改变中国落后的投融资体制的局面。ZHAI举例来说,尽管政府不再直接审批一般投资项目,但国有的商业银行仍然歧视民营企业的投资(就像这次宏观调控中盛传的民营企业投资黑名单一样),又当如何?目前,在整个国家的融资体系中,民营企业直接融资的部分只占10%左右,间接融资的部分20%才到非国有这一部分,民营企业在投融资方面所受到的待遇是非常不公平的,但造成这一结果不仅在传统的投资体制,还在于一系列的投融资制度体系。因此,在投资体制改革推进后,融资体制改革以及更加广泛的金融改革将更加迫切。

  调查显示,中国的户均资产在前几年主达到22.8万元的地步,资产总量大大增加,而且种类更多,房产,股票、债券、银行本币、外币存款、债权等,不一而足。而良好的投融资体制将使这些资产更有效率的流动,更加促进中国新一轮黄金增长。从这个角度讲,《决定》的颁布将是长期利好,而2004年7月25日,有理由成为一个纪念日。在这一天,中国的市场化改革又往前走了一大步,并且开始触及到最难、最痛的体制硬核部分。

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