发送GP到6666 随时随地查行情
中性财政政策可以视为在政府与市场分工框架下的一种基本政策或常规政策，“这不是一个简单的政策变化，而是蕴含着战略目标的转移”。
宏观经济政策正在进入一个历史的转折关头。
上周，由财政部组织，邀请专家围绕中性财政政策的内涵、提法、内容和措施进行探讨的专家研讨会顺利结束。与此同时，财政部分片召集各地财政厅长，听取他们对下一步财政政策走向以及中性财政政策的看法和意见。
在征求社会各界意见之后，实施了7年之久的积极财政政策有可能于不久后正式退出历史舞台。
恰逢其时
财政部部长金人庆在5月27日的世界扶贫大会上，被记者一再追问下，首度抛出“中性财政政策”一词，博得媒体一阵“爆炒”。紧接着，就是财政部秘而不宣，准备将它以中央文件的形式正式推向历史舞台。
财政部财政科学研究所刘尚希博士说，转向中性财政政策是顺势而为。他认为，转向中性财政政策与当前宏观经济形势的变化密切相关。首先，财政政策作为政府的重要宏观调控手段，应该根据宏观经济状况来确定和运用。由于结构性矛盾和体制性矛盾长期没有得到缓解，当前宏观经济出现了一种“摩擦性过热”现象，虽然表现在局部，但有加剧和扩散的风险。
而这种“摩擦性过热”又完全反映在投资方面，投资的过快增长却是政府与市场行为叠加所致。在这种情形下，如果继续坚持积极财政政策的取向，不断地扩张政府投资，就可能出现火上浇油的态势，抵消当前政府采取的宏观调控措施。因此，减弱政府投资扩张的力度在当前形势下十分必要。
“其实，学界一直在呼吁积极财政政策淡出，但总没有找到一个合适的时机。现在这个时机终于到来了：经济局部过热，继续实施积极财政政策已经不合时宜，必须退出。”
刘认为，如果继续实行积极财政政策，将存在极大的风险，最大的风险就是赤字在不断扩大。积极财政政策手段持续7年，期间仅仅发行的长期建设国债就达到9000亿元，累积的财政风险越来越大，财政的可持续性令人关注。
刘举例说，最近凭证式国债发行出现“淡市”现象，就说明扩张性政策正日益接近极限点，如果继续实施积极财政政策，不排除有爆发财政危机的可能性。
还有一个体制复归的风险，积极财政政策主要内容之一是发行国债，扩大政府投资，这些项目又是通过行政审批的方式，即以行政手段配置资源增加，这样强化了行政手段，淡化了改革意识，可能形成体制复归的结果。
如何判断财政政策在转向中性呢？刘提出了几个标准，一是政府的投资规模。投资扩张的力度在逐步减弱，就可以认为在向中性财政政策过渡；二是政府赤字的规模在缩小；三是政府的综合债务逐步缩减。
实际上中性财政政策已经开始实施，比如长期建设国债规模的发行规模从去年的1400亿元减少至1100亿元，长期建设国债收入的投向由过去主要用于重点建设项目扩展至在建工程的后续投入、公共事业项目的欠账填补等。“这一次的任务就是把大方向最后确定下来，从过去的扩张政策转向中性”，刘说。
不过，两周前盛洪参加了第一轮专家研讨会，他认为，任何时候的财政政策都应该恰当。说到下一步政策的走向，盛洪认为，很多人把积极财政政策与扩张性的财政政策混为一谈了，“积极财政政策并不见得一定要增发国债，并不见得要加大政府投入”。他认为，现在应该做的事情，不是讨论概念，而是实际去做，比如减税，逐步减少国债，政府退出一些投资项目，增加民间投入等。“一些所谓的公共工程，一些自然垄断行业，应该有一套制度来吸引民间投资”，他说。
从“总量取向”到“结构取向”
赞同中性财政政策的专家普遍认为，它应该包括两层涵义：总量和结构。从总量上来看，中性财政政策意味着财政政策的实施对宏观经济的影响既不扩张，也不紧缩，表现在预算收支上是基本平衡，不搞赤字。在结构上，财政上实行“有保有控”，通过一定的财政手段一方面促进瓶颈、短缺部门的发展，另一方面控制那些偏热行业的发展，以减少经济增长过程中出现的结构性扭曲。
但有专家批评，转向中性财政政策是要财政“功成名退”，无为而治。“如果这样来认识中性财政政策，就陷入了一个误区”，刘尚希反驳，因为财政是否有“作为”，不能仅仅从对社会供需总量平衡的影响来分析，还要从对整个经济、社会结构和全面发展的作用来考察；不能只是从扩张或紧缩这样的干预措施来判断，还要从财政避免自身成为经济波动和社会失衡的助推器方面来讨论。而后者更为重要。
刘尚希说，实际上，财政政策的作为不仅仅是体现在扩张性上，而是表现在对经济、社会的积极影响，只要是对社会总供需平衡和经济、社会结构优化有正面的刺激作用，就可以判断财政政策是有效的，是有作为的。
对于中性财政政策的内涵，也有人质疑。
中国人民大学财金学院副院长郭庆旺指出，从积极财政政策转向中性财政政策的提法值得商榷。他认为，中性财政政策所提出的总量上既不扩张也不紧缩，预算收支基本平衡，是不可能做到的。“假使绝对额不变，相对额也是要变的。拿今年的数字来说，即使3198亿元的预算赤字保持不变，GDP还是要增长的。那么赤字占GDP的比例会缩小，实际上还是一种紧缩的财政政策。”
郭认为，下一步应该由积极财政政策转向结构性财政政策。结构性财政政策的含义是总量控制，结构调整。其中总量控制指的不仅要控制绝对额，更重要的是要控制相对额，即财政收支占GDP的比例。结构调整的含义是，一是通过财政政策调整来优化经济结构；二是优化财政收支结构，特别是优化财政支出结构。
郭举例说，像日本、泰国和韩国等都是在上个世纪的60年代到90年代初期实现工业化的关键阶段，赤字占GDP的比例都在4％－6％之间，而我国2002年这一比例是3％，2003年估计降到2.6％左右。
郭认为，结构性财政政策与过去积极财政政策的区别主要体现在两个方面：一是目标有变，积极财政政策旨在扩大总需求，而结构性财政政策则更注重扩大有效供给；二是手段有变，积极财政政策主要运用国债资金，加大基础设施投资，而结构性财政政策则主要通过调整支出结构同时运用税收政策优化经济结构。
针对新财政政策的不同提法，刘尚希调侃说，“孩子一样，只是名字不一样”。“大家对实施新政策的必要性有共识，对于经济结构不合理导致经济局部过热看法一致”，刘尚希认为，无论是中性财政政策，还是结构性财政政策，重心都放在结构调整上。
为了强调新政策的结构性调整功能，刘尚希把转向中性财政政策概括为由“总量取向”的财政政策向“结构取向”的财政政策转变。
刘在具体解释中性财政政策这一功能转变时，把它与扩张性和紧缩性财政政策作比较。在对国民经济的作用方向上，扩张性财政政策和紧缩性政策都是一种“逆风向”的反周期操作，防止社会总需求的大起大落引发宏观经济的剧烈波动，以及由此导致的种种负面作用。中性财政政策则不是总量的反周期操作，而只是一种结构性的导向型操作。
刘认为，转向中性财政政策有两个途径：一是逐步减弱积极财政政策手段的扩张力度，如缩减建设国债规模，逐步压缩财政赤字；对已经安排的新项目延期施工，对在建项目可依据不同情况，分门别类考虑延缓施工进度，或暂停等。二是优化财政支出结构，调整支出方向，分情况实行“有保有控”的措施。对迫切需要发展的，继续支持，甚至可以加大力度；而对于一些“长腿”部门，则可以适当控制。
转向之后
转向中性财政政策，恐怕很难有当年积极财政政策登场时的辉煌了，当年的标志性事件是增发1000亿元的国债。似乎在一夜之间，政策风向突变，如今，由于总量不变，转向中性只可能是一种平滑的过渡。
“转向”二字表明财政政策的调整或转型有一个过渡，不可能采取“急刹车”的方式，客观上存在一个时滞。“积极财政政策已经实行7年，上了大量的国债项目，不可能马上完工，还需要财政拿不少钱；2004年安排的3198亿元赤字，也无法在一两年之内消除。”刘尚希说。
不过，基于当前宏观经济形势以及中性财政政策的内涵，刘尚希预测，既然中性政策提出来了，赤字一定会缩减，债务要逐步减少直至停发。“到明年，长期建设国债就要停发。”
至于财政支出，刘认为，应该多方面兼顾，既有经济性支出，又有社会性支出，如科学、教育、文化等；既有面向城市的支出，也有投向农村的支出，如农村基础设施、水利设施、生活条件等；既有购买性支出，又有转移性支出，如救济、补贴、贴息等；既有发展性支出，也有维持性或补偿性支出，如公共设施维护、生态环境的维护和破坏性开发的补偿等。
一个棘手的问题是，“在各类支出的背后都隐匿着复杂的利益关系，支出结构的调整很容易在各种利益关系的牵扯中迷失方向。”
中国社会科学院财贸所副所长高培勇则建议，不同的支出类型需要区别对待，如基本建设支出要减少，公共事业支出要增加，行政经费支出要减少，教科文卫支出要增加等。
比较而言，郭庆旺所提出的结构性财政政策在财政支出的指向上显得更为明确。他认为，支出当面向两个方向转移：一，农村基础设施，除了道路之外，更加重要的是农田水利设施，卫生设施，包括饮用水、自来水设施，垃圾处理设施等。二是有利于技术进步的支出总量和结构调整，比如增加研究与开发支出，或者施行有利于技术进步的税收优惠。这两大块显性和隐性支出都是长期战略性支出，是关系到中国今后持续长期经济增长能否实现的关键。
面对新政即将出台，有知情人士透露，西部地方政府并不欢迎。“他们是积极财政政策的受益者，希望中央政府发行大量国债促进投资，而推中性财政政策则意味着长期建设国债的缩减以至停发。”
这位人士认为，西部区域发展并不一定需要国债的方式，还是要靠市场，否则就回到计划经济的老路上了。西部地方政府应该调整心态，不能指望政府给大把的投入，而是自己营造一个好的投资环境，吸引外部的投资。“区域经济的发展最终还是要靠市场”，这位人士说。
郭庆旺认为，如果实行中性财政政策，牺牲最大的可能是西部地区，因为东部的国企少，民营企业、股份制企业多。而西部地区主要是老国有企业，因此一旦执行中性财政政策，会造成这些区域国有企业的资金筹措难度加大，财政投资减少。
尽管存在着不同的意见，专家认为，转向中性财政政策仍然是大势所趋。刘尚希认为，中性财政政策可以视为在政府与市场分工框架下的一种基本政策或常规政策，而扩张或紧缩只是在特点条件下和特点时期的一种特定政策，是“相机选择”的产物，不具有长期性。因此，“这不是一个简单的政策变化，而是蕴含着战略目标的转移”。
