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从今年5月27日财政部长金人庆宣布财政政策将由“积极”转向“中性”之后，中性财政政策一词不胫而走，有关它的讨论异常热烈。由于这不仅是1998年以来在财政政策称谓上的重大变化，而且牵涉到财政政策内容及其实施方式的重大调整，因而，很有必要对中性财政政策的有关问题给出明晰的论证。
一、“中性”是个比较适当的表述
在我国，积极的财政政策已经实施6年之久。6年多来，尽管宏观经济形势经历了不少重大的变化，但至少在取向层面上，积极财政政策并未随之相应调整。即使在中国经济步出持续数年的低迷状态而呈现出快速增长、甚至全面扩张势头的情况下，先后于去年年末和今年年初举行的中央经济工作会议和十届全国人大二次会议，仍旧做出了继续实施积极的财政政策的决策。此后的这一段时间，方方面面、上上下下反经济过热的声浪越来越猛，货币政策和财政政策的反应却颇为不同。货币当局已经数次提高法定准备金率，表现出了强烈的反通胀意向。财政部门则态度暧昧，面对社会各界的企盼和责难，始终没有脱出继续“积极”——扩张——的轨迹。
财政政策之所以在变化了的宏观经济环境面前反应迟缓，当然有其深刻的经济社会背景。正是各种错综复杂的经济社会因素的制约，才束缚了财政部门的手脚，禁锢了财政政策的运作空间。但是，作为宏观调控三大手段之一的财政政策，其作用的特点就是相机抉择。无论从哪方面讲，它都不应也不能“以不变应万变”。更何况，事实上，即便在继续实施积极财政政策的旗帜下，2004年的预算安排已经进行了旨在降低扩张力度的少许调整：（1）3198亿元的赤字，相对于它所面对的分母——今年的GDP——而言，实际的赤字率较之去年已经下降。（2）长期建设国债发行规模，从去年的1400亿元减少至1100亿元，并且明确，今后将逐步调减至0。（3）长期建设国债收入的投向，由过去主要用之于重点建设项目扩展至在建重点工程项目的后续投入、公共项目的欠账填补和支持启动拟议进行或亟待进行的重大改革举措等等。所以，鉴于财政政策本身的作用特点和现实财政政策的实际变化，应当对财政政策的称谓做出相应调整。这样做，既可以标识财政政策实践上发生的变化。也可以争取主动，求得舆论的理解和认同。
在财政政策的称谓上，我们曾使用过诸如“适度从紧的财政政策”和“积极的财政政策”等各种表述。不过，在世界上，比较规范且得到广泛认同的表述无非三种：扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。相对而言，我们以往的表述比较模糊，难以直接标识其致力的方向和确切的内容。而且，随着时间推移和环境变化，可以选择的称谓空间已经缩小。所以，按照扩张性、紧缩性和中性等三种规范化的表述给今后的中国财政政策定名，已经势在必行。
就现实财政政策的可能取向和实际发生的变化而言，我们既不是在继续致力于扩张，也不会一下子改行紧缩，所能做的和已经做的全部事情，说到底，只不过是由过去的一心瞄准扩张、全力追求扩张转为适当减少扩张、逐步逼近中性。故而，可以认为，无论扩张性和紧缩性，都不能标识现实财政政策的取向和内容。唯有中性，才是关于现实财政政策取向和内容的适当表述。
二、实施“中性”是一个渐进过程
所谓中性财政政策，就其本来含义讲，就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。就当前宏观经济调控的主要任务而言，对中性财政政策的基本要求，就是不给经济运行带来扩张性的影响。
立即可以指出的是, 即便在理论层面上，中性财政政策也只是一种理想化的说法。且不说现实中的财政收支运作不可能实现完全意义上的平衡，在人类历史上，也几乎从来没有过哪一个国家财政收支完全相等、一分不差的记录。所以，“中性”不过是财政政策追求的一个目标，或者，是财政政策致力于实现的一种境界。实行中性的财政政策，不会一蹴而就，可能要经历一个相当的过程。起码，我们不能指望财政收支安排在经历了长达6年的扩张之后，一下子走向平衡。
现实中面临的诸多问题，就是一贴可信手拈来的清醒剂：
今年的财政收支盘子已在年初确定且运行了半年之多，将高达3198亿元的财政赤字规模大幅度压缩下来，或者，将全年7022亿元的国债发行规模大幅度压缩下来，既不符合实际，也难免对经济社会发展带来较之不采取压缩行动更大的负面影响。此其一。
同财政收支有关的每笔数字的背后，都有既得利益的牵涉。即便抛开存量调整的企图而专注于增量，在国家利益被部门利益、地区利益、集团利益和个人利益严重肢解的今天，它的调整，肯定要经历各方利益主体阻挠甚至演化为激烈矛盾冲突的多重磨难。稍有不慎，就可能中途夭折，或者，被打折扣。此其二。
制约财政政策转向调整的若干因素，并未随着对经济形势的日趋明朗而消失，亦不会随着中性财政政策的提出而削弱。在长达6年的积极财政政策实践的惯性作用下，它们的存在和运转，对于财政收支的调整，无论如何是躲不掉、绕不开的一道乃至数道坎儿。此其三。
它的经济扩张呈现出许多新的特点。对于它的诊治，显然还拿不出可称之成熟的方案。迄今为止，中央关于宏观调控措施的定调是不搞一刀切，不走回头路，不踩急刹车。既反通胀，又防通缩。既要控制部分行业盲目投资和低水平重复建设，又要切实加强和支持经济发展。整体宏观调控措施的推进尚且如此难以把握，有别于以往单纯的反通胀或防通缩的财政政策、而须兼容两个目标的所谓中性财政政策的操作艺术，更须花费相当的气力去探寻。此其四。
故而，权衡利弊，瞻前顾后，比较恰当且可行的选择是，在保持财政收支本身和经济社会全局平稳运行的前提下，通过“渐进”性的一系列安排，逐步地降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步地逼近“中性”财政政策的效应境界。
三、可能的作为空间不大
这一轮财政政策转向的艰难经历，使得我们痛切地感受到现实财政政策决策的复杂性。既要适应宏观经济环境的变化，又要平衡各方面的利益关系；既要立足于财政收支本身的运行，又要照顾左邻右舍并同货币政策、国家计划等调控手段相衔接；既需针对某一方向专门实施反周期操作，又需兼容多方目标、多管齐下斟酌行事；既需寻求现实矛盾的治标之举，又需着眼于长远的制度建设等等。所以，财政政策“中性”举措的谋划，空间狭小。在当前，有可能采取的举措有：
1．在支持重大改革举措出台中追求“中性”
在当前的中国，说整体过热也好，言局部过热也罢，其最根本的原因，无非要归结到体制缺陷和结构失衡两个方面。而且，其最终的解决，都要依赖于改革举措的到位和市场体制的完善。时下的经济过热现象，系经济周期和政治周期的双重作用所引致，就是一个为人们所广泛认同的例子。因而，财政政策转向“中性”的过程要同市场化的改革进程相衔接。在推进改革、深化改革的棋盘上，谋划“中性”举措。
转眼中国26年来的改革历程，还可看到，财政改革一直是整体改革的开路先锋，始终扮演着为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。改革启动初期如此，进入到制度创新阶段这样，完善市场经济体制仍要依赖于财政改革的推动。鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量——包括既有赤字——调整的难度和风险，在着眼于降低扩张性的财政宏观调控安排中，将新增财政收入和国债收入重点投向于支持重大改革举措的出台，就是一个既十分适当又一举多得的举措。（1）避免在财政收入增长和财政支出膨胀之间形成“直通车”，不为人为抬高财政支出规模预留任何空间；（2）用在支持改革举措出台上的支出同政府的其他支出相比，带来的扩张效应相对较小。（3）在“以改革促增长，以改革促发展”的旗帜下，实现财政支持经济增长方式的转换；（4）加快体制转换步伐，铲除各种行政性手段借这一轮调控之机“复归”的土壤。
2．在结构优化中控制或压缩支出规模
在经历了6年之久的积极财政政策实践之后转而实施中性的财政政策，力求控制或压缩财政支出的规模是当然之举。但是，必须注意到，我们是在国民经济结构和财政支出结构“双失衡”的条件下追求“中性”目标的，一方面是总需求过度扩张和经济增长过快，另一方面是投资需求过度和消费需求乏力以及工业增幅迅速和服务业发展迟缓并存；一方面是财政支出规模总体膨胀，另一方面是“三农”支出、社会保障支出、生态工程建设和能源交通建设等项目严重欠账。
在如此的背景下控制或压缩财政支出规模，只能坚持“有保有控”——支出总量控制下的结构性调整。这就要求我们以“区别对待”的思维，安排好各种财政支出的进退。或向某些项目倾斜，或适当压缩某些项目支出，或严格控制某些项目支出。比如，相对减少扩张色彩浓重的基本建设支出并相对增加旨在实现“五个统筹”目标的公共事业项目支出；严格控制单纯消费性且呈迅速膨胀之势的行政经费支出并适当增加公共性明显且相对短缺的科教文卫支出；适当压缩带有鲜明计划经济体制色彩、以“行政审批”手段拨付的支出并相应增加于推动市场化改革有利、于减少“行政审批”有功的各种与支持改革有关的支出，等等。这样做，亦符合作为中国财政改革与发展目标的公共财政制度建设的要求。
3．迅速启动新一轮税制改革
按常理讲，须付出减收成本的新一轮税制改革方案的实施，其所产生的效应是扩张性的。实施它，特别是在这个当口儿实施它，显然同中性财政政策的初衷相背。
但是，注意到这几年的中国税收一直处于高增长状态，并且，税收的高增长已经在相当程度上支持了财政支出的急剧膨胀。今年上半年的税收增长幅度已经高达26.2％，并且，照这个势头走下去，全年的税收增长额将达5000亿元上下。我们对于增加出来的这部分税收收入的投向，就不能不给予特别关注了。如果不做任何特意的安排，那么，在当前的各种体制性缺陷的作用下，以往的情形仍会再现。5000亿元上下的税收增长额，肯定会“直通”为财政支出的膨胀额。如果那样的话，不仅有违于中性财政政策的目标，而且会通过抬高财政支出和税收基数为将来的控制和压缩财政支出规模行动设置障碍。将这种特殊的中国国情同新一轮税制改革的可能效应联系起来，利弊权衡，孰轻孰重，结论是不言自明的。
从新一轮税制改革方案本身来看，制约其迟迟未能付诸实施的最重要因素，就是担心收入振荡，财政负担不起。今年又加上了一条：可能产生扩张效应而形成“逆向调节”。根据上述的分析，既然可能的扩张效应同税收增长“直通”为财政支出的不适当膨胀比起来已经变得相对次要，那么，利用税收高速增长所带来的收入增量为启动新一轮税制改革“买单”，就是一个追求“中性”的势在必行之举。
进一步看，在以往支撑中国税收高速增长的因素中，除了经济增长之外，其他的诸如政策调整、物价上涨和加强征管所带来的增收效应，都是难以持续的。方方面面的分析已经表明，目前正是中国税收增长的巅峰阶段。联想到新一轮税制改革早晚要启动，早启动肯定比晚启动好。抓住眼下的收入增长“旺季”，将已经绘就的新一轮税制改革蓝图尽快加以实施，以税制结构的率先优化为整体经济体制改革的进一步深化打开通道、铺平道路，又是我们一再论证过的值得追求的目标。
4．立足于做好货币政策的“配角”
财政政策的转向是加强宏观调控、发挥财政政策的宏观调控作用的必然要求。但这并不意味着财政政策要像过去6年那样，继续扮演宏观调控的“主角”。
需要再三强调、必须时刻牢记的一个基本事实是，6年之久的积极财政政策实践的惯性作用加上各种体制性缺陷的惯性作用，大大挤压了当前的财政政策作用空间。奢望财政政策在抑制或防止经济过热的舞台上继续扮演“主角”，绝对不是现实的思维。
所以，在中性财政政策和紧缩性货币政策所形成的现实“搭配”中，前者是“配角”，后者是“主角”。前者要立足于“配角”，对前者起“补充”或“托底”作用。
5．进一步加强税收征管
加强税收征管和堵塞税收流失的意义，早已到了人们烂熟于心的地步。税务部门以往的加强税收征管行动，已经带来税收实际征收率的迅速提升，从而大大拉近了制度税负和实际税负
之间的距离。笔者在此想指出的是，在财政政策转向“中性” 之后，加强税收征管的意义又多了一层——压低非政府部门的可支配收入，减少经济运行中的扩张因素。所以，进一步加强税收征管，把该征的税尽可能如数征上来，又是一个同中性财政政策目标相一致的常规举措。
（作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所）
