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金融监管与货币政策冲突背景下的新选择
金融监管和货币政策之间的冲突由来已久，在我国也不是什么新鲜事。在我国金融监管和货币政策合一的体制下，由于金融监管不力所导致的金融风险，自然地集中于中央银行。特别是1996年以来，在整顿金融秩序、防范金融风险的过程中，身兼二职的中央银行实际上起的是一个“消防队”的作用，四处救火，到处掏腰包，本来风险分散在社会各个点上，被中央银行一救，全部风险都集中到中央银行身上了。因此，在金融监管与货币政策冲突的背景下，必须选择新的金融监管框架。这也是由我国近几年的经济金融改革的现实所决定的。
1997年开始，我国经济步入了通货紧缩的特定阶段，中央银行从反周期的宏观政策出发，积极转变适度从紧的货币政策取向，采取了一系列扩大内需、增加货币供应量的政策措施，比如，连续多次降息、两次大幅调低存款准备金率、提供再贷款支持、鼓励再贴现、发布支持经济发展的信贷指导意见等等。货币政策工具使用力度之大、操作频率之强是以前很少有的。但是，这种趋松的货币政策对经济主体的影响并没有表现出来，或者说，在实际执行中并没有达到相应的政策预期。其中很重要的原因可能是因为，1997年东南亚金融危机爆发后，国家金融安全在我国开始被放在更加重要的地位，所以金融监管上的“紧”就成为更加紧迫的任务。中国人民银行基于对我国金融风险的判断，提出了以金融监管为重点的工作指导方针，明确制定了金融机构资产质量改善的时间表，并对金融机构资产质量进行严格的监管。1998年中国人民银行制定了《中国人民银行金融监管责任制》，合理划分了各级行、监管部门和监管员的金融监管责任，并建立了金融监管责任考核制度。在中国人民银行金融监管的严格要求下，防范金融风险的“任务”强化了金融机构的风险控制意识，甚至有的金融机构开始把贷款风险和个人利益挂钩，加大了信贷人员的责任。于是，在严格的监管责任和放贷责任追究制下，商业银行等金融机构出现了“惜贷”、“慎贷”，对中央银行宽松的货币政策没有做出积极的反应，从而导致我国货币投放渠道不畅、时滞过长，货币政策意图不能有效实现。这样，一方面，治理通货紧缩要求适当扩大货币投放，另一方面，金融监管的审慎要求又在一定程度上成为金融机构的信贷行为约束，导致了信贷投放弱化，最终出现所谓的“货币传导机制梗阻”问题。
无论是从理论上分析，还是在实际运作中，货币政策和金融监管之间确实存在着明显的差异甚至于冲突。货币政策从调节货币供给量的角度作用于经济增长（侧重于量的方面），而金融监管则从保障资金正常运行的角度作用于经济增长（侧重于质的方面）。从各自的目标来看，中央银行货币政策的首要目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；而金融监管则是在审慎监管原则下，尽可能避免金融机构出现问题，发生流动性危机，而给整个金融体系带来系统性风险。这样也就决定了，货币政策要着眼于整个宏观经济形势，通过各种货币政策工具影响金融机构，使经济接近于理想的状态，并且它主要是运用利率等货币政策工具，通过利益导向实现对经济主体的间接调控；而金融监管则着眼于金融系统和金融市场，直接作用于微观金融主体的金融风险防范与化解，它主要是依靠强制性的法律、法规来规定微观金融主体必须达到的标准和要求，以此来规范和约束金融机构的行为。从二者的作用环境来看，货币政策同经济周期反向变化（ｃｏｕｎｔｒｅｃｙｃｌｉｃａｌ），即在经济不景气时采取扩张性货币政策，经济发展过快时采取紧缩性货币政策；而金融监管同经济周期一般呈现正向变化（ｐｒｏｃｙｃｌｉｃａｌ），即在经济景气时，企业经营状况良好，金融机构的运行良好，头寸宽松，金融监管也比较宽松，当经济衰退时，企业经营状况恶化，金融机构不良贷款率上升，金融风险加大，金融监管则趋于严厉。
特定的宏观经济和体制背景条件导致货币政策和金融监管这两个分属宏观与微观政策领域的问题出现在了同一个平台上，并最终导致我国新的金融监管框架——银监会的出台。
对于这一新的金融监管框架，人们的认识并不一致。支持成立银监会、将金融监管职能从中央银行分离出去的观点认为：其一，中央银行既负责货币政策的制定和执行，又负责金融监管，会造成较为严重的角色冲突。从24个国家在1960—1996年的实证研究结果表明，货币政策和金融监管集于一身的国家，要比中央银行不负责金融监管的国家具有更高的通货膨胀，高出的幅度为50％以上。其二，由于金融监管涉及大量微观的和具体的活动，中央银行既负责宏观的货币政策的制定和执行，又负责金融监管，这直接制约了金融监管的专业化。而且，对于货币政策和金融监管功能集于一身的中央银行，由于其管理范围大，所受到的政治压力和外来影响也大，而将金融监管从中央银行分离出来可以避免这一点。其三，在金融国际化的背景下，金融危机的频繁发生使得金融监管的重要性越来越突出。国际上已出现了将银行监管逐步从央行分离，并另组建一个统一的金融监管机构来负责银行、证券和保险三大金融领域的监管的新趋势。国际货币基金组织也在总结有关国家经验的基础上提出：中央银行与金融监管应该分设。而反对的观点主要集中在监管机构的分设是否有实际的效果上，这种观点认为：其一，单纯的金融监管机构的变动对提高金融监管的效能无济于事，金融监管的专业化首先表现为金融监管理念、政策、职能和传导机制的专业化，然后才是监管机构的专业化。其二，在我国货币政策工具的效果对金融监管还存在很大依赖性的情况下，金融监管职能的分离将会损害货币政策实施的微观基础。其三，单纯的金融监管机构没有能力提供流动性职能，在金融机构出现流动性危机时，仍需要中央银行以最后贷款人的身份向陷入流动性危机的机构提供资金支持。
实际上，迄今为止世界上并不存在一个公认的最佳金融监管模式。金融监管的发展及其演变是与该国的金融结构密切相关的。不同的金融结构会引致不同的金融风险结构，为适应金融风险控制的需要，金融监管也应该形成相应的制度安排与分工结构。这样，金融结构的变动趋势直接影响甚至决定着金融监管的变革取向，而金融监管在适应金融结构变动的同时，也将对金融结构调整和变动产生反作用力。基于此，我国在进行金融监管变革、选择新的金融监管框架时，就必须从我国金融发展的现实情况出发，既要重视和适应金融监管专业化发展的趋势，又要看到金融监管与货币政策分立的基础，并要努力创造和完善这些基础的。
1．中央银行在货币政策的制定和操作上具有较强的独立性是将银行监管职能从中央银行分离出来的必要条件。如果一国中央银行货币政策的制定和执行缺乏应有的独立性，那么，进行金融监管职能调整的同时，必须更加注重增强中央银行在货币政策方面的独立性。
2．从国际趋势来看，西方发达国家进行金融监管机构变革的目的是为了适应金融国际化和金融混业化的需要。其中，尤其是银行业、证券业和保险业的混业加速趋势带来的金融混业经营压力使得分业监管的框架不能适应金融监管的客观需要。从这点上说，我国金融监管框架的变革也要密切关注并积极适应我国金融混业化发展的需要。
3．一个完善的金融监管体系是由可信的监管机构、有效的监管制度、敬业称职的监管人员、强大的信息支撑系统和资金保障等方面组成的一个有机整体。因此，我国金融风险的化解不可能仅依靠监管体制的变革就可以实现，它还需要与完善金融机构内部治理、加强金融机构外部市场竞争和约束等协调配合，共同发挥作用。
4．雄厚的财政基础和存款保险制度是金融监管职能分立后出现金融风险的重要保障。西方国家大多具有由财政资金化解金融危机的实力，而且大部分国家都建立了完善的存款保险体系，中央银行基本上不对出现危机的金融机构单独承担救助性的资金援助。因此，加强防范或化解金融风险的制度建设也是至关重要的。
深化金融改革，加强金融监管，促进经济发展
1．妥善处理好货币政策与金融监管的关系
成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和履行监管职能时的双重角色冲突，但是成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。事实上，在发展中国家，金融监管和货币政策在具体执行过程中还是具有较高的一致性的。在我国，银监会分立之后，如何在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排，以保证二者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调，就显得十分重要。众所周知，监管职能分设后的中央银行享有充分的货币政策信息和不完备的金融监管信息，而部分有用的微观监管信息的流失，必然会影响货币政策宏观决策的制定和实施，而且，我国当前货币政策工具的效果对银行监管职能有相当的依赖性。在这种背景下，中央银行不直接履行金融监管职能，可能会降低货币政策工具的有效性。同样，新设立的银监会享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息，这也使得金融监管缺乏了以往所拥有的中央银行宏观面的金融信息（事实上，中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验往往是金融监管决策的重要参考）。更为重要的是，即便是成立了银监会，在金融机构出现流动性危机时，也仍然需要中央银行以最后贷款人的身份向陷入流动性危机的金融机构提供资金支持。为此，进一步完善中国人民银行、银监会、证监会、保监会之间的联席会议制度，加强货币当局与监管当局之间的信息沟通与交流，妥善处理好货币政策与金融监管的关系，既十分必要，也极为重要。
2．做到金融监管“三驾马车”的协调
从国际金融发展的趋势来看，随着金融创新的深入，不同金融机构之间的边界越来越模糊，从而使得金融监管逐步从以机构监管为主转向以功能监管为主。功能性金融监管是依据金融体系的基本功能而设计的监管框架和监管方式，关注的重点不再是金融机构本身，而是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能。它可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，有利于克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理。从我国金融业发展的现状和趋势来看，走向功能性监管已成为改革的方向。而且，银监会的成立可以说为下一步的金融功能性监管的实施准备了一个基本的平台。当前的重点是，协调好银监会、证监会和保监会的关系，共同负责金融机构从市场准入到退出的全过程监管，妥善处理好各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度，切实监测和防范我国金融部门的整体风险。
3．不断强化货币政策的独立性
无论从历史上看还是从国际上看，为了实现宏观经济的稳定，促进国民经济的持续增长，保持货币政策的独立性是至关重要的。在近年来世界范围内的金融改革中，各国都将加强货币政策（中央银行）的独立性放在了极为重要的地位。从我国的实际情况来看，经过反反复复的通货膨胀和通货紧缩的考验后，作为中央银行的中国人民银行在独立执行货币政策方面已经取得了明显的进步。但是，也要看到，在我国货币政策的决策上，中央银行还是缺乏应有的独立性；在具体的政策操作上也缺乏应有的规范和透明，中央和地方部门的行政性变相干预仍然存在。比如，在处理银行不良资产的过程中，各级政府往往以种种手段迫使中央银行投入再贷款或增加债转股，或者通过拯救即将破产的地方性金融机构从中央银行争取再贷款等。因此，不断强化中央银行及其货币政策的独立性，赋予中央银行更大的决策权——至少能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，对于保持一个稳定的货币环境至关重要。
4．进一步加强金融监管，支持经济稳定发展
从全球的发展趋势来看，金融监管正在进行四个转变：从分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监管转变，从单向监管向全面监管转变，从封闭性监管向开放性监管转变。为了提高我国金融监管的水平，有效地防范和化解金融风险，当务之急是根据我国金融市场发展的状况及时清理和完善现有的法律法规，尤其是加强我国金融业市场准入、业务规范、行业竞争、市场退出和金融网络化、电子化等方面的立法工作。同时，要及时更新金融监管理念，明确金融监管的内容，实行金融监管模式、金融监管手段、金融监管内容等方面的创新，以使我国金融监管迅速从传统的合规性监管向经营性风险监管和功能性监管转变，从单纯维护金融安全监管向兼顾金融安全和提高金融业核心竞争力方向转变，从外部监管向内外结合型监管转变。另外，还有必要建立和完善金融业信息披露机制，统一和量化监管标准，完善金融机构的非现场监管，加快金融信息系统的基础设施建设。当然，任何良好的制度都是要靠人来制定和执行的，因此，完善金融监管队伍的建设，提高金融监管人员的素质，也是加强我国金融监管的一个不可缺失的重要方面。
（作者单位：中国社科院财贸经济研究所；中国银监会上海银监局）
