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编者按：此文根据刘纪鹏在国资委纪念邓小平同志诞辰100周年国企改革发展论坛上的演讲录音整理而成,原题为《当前国资改革中需要注意的几个问题》，此标题系搜狐财经编辑所加。”>>进入刘纪鹏专栏
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一、引 言
刘纪鹏：大家中午好，我非常高兴受到北京国资委的邀请，在今天邓小平同志诞辰100周年的研讨会上进行缅怀追思，并且探讨国有资产管理体制改革。>>进入国企产权改革大讨论专题
时间过得非常快，中国改革一晃已经1/4个世纪过去了。这25年当举世公认中国改革成功的时候，但是经济学家却很迷茫，总结不出来中国改革到底成功在哪儿。如果按照市场化的目标，俄罗斯等国家比我们更彻底。事实上要总结的话，中国改革更重要的是成功在方法论上，这就是小平同志提出的“实事求是”、“摸着石头过河”。
尽管有些经济学家现在开始质疑“摸着石头过河”，吴敬链在2002年《财经》杂志第十五期的一篇名为《改革成就与经济学进展》的文章中，开篇就说：“‘摸着石头过河’常常被称为中国经济改革的成功战略。我认为这个论断很值得怀疑。”
但是中国改革获得了举世公认的阶段性成功，小平同志的改革方法论不仅带动了中国的起飞和成为世界上发展最快的国家，而且在未来的、下一个25年的改革，我们仍然要贯彻这样的一个指导思想。
当然，中国未来的25年改革，我们确实不能够小视。严格来说，对中国改革25年的成功，我们只能说是阶段性的成功，切不可掉以轻心。因为我们还涉及到改革未来的高风险区，我们正在进入。其中产权变革、政府管理体制的变革和政治体制的改革，都必须要配套的进行。所以在这一阶段我们必须要保持继续改革的冲动，而且冲过这一道险关。
然而，我们现在确实有发展热、改革凉，甚至把宏观调控和改革对立的这样的倾向，以为我们改革成功了，可以照搬西方了。最近还有一位经济学家写了一篇文章说宏观调控不容置疑（见2004年8月18日《环球时报》樊纲：宏观调控不容置疑），这恐怕不是小平同志的态度。在我们的改革中，当我们看到越来越多的行政审批和计划，甚至在紧缩中过多地用行政手段一刀切的时候，大家为什么不能讨论呢？发改委越来越回归计委，国资委始终走不出经贸委的情结，证监会越来越弱势，银监会是让大家最看好的部门，但4月份偶露峥嵘，却是金融上的行政一刀切，居然让银行7天不向企业放贷，笑话，这种情况难道不能置疑吗？
所以，中国下一步的改革，只能靠改革来完成，下一步的发展还是靠改革完成，只谈总量调控，不谈结构主体的调整，只能会把中国的经济越搞越糟。而在结构调整当中，核心问题是企业组织结构，企业组织的核心是企业的资本结构调整，投资主题不转换，中国的金融风险是越来越临近。金融风险、资本市场的问题不是我谈话的主题，但是就两个管投资（计委、国资委）的部门和两个管融资（证监会、银监会）的部门来说，现在在投资主体的发展上，我们没有看到任何改革新的成色出现，而在融资体系上，银监会和证监会这两驾马车，一个是信贷融资，极为强势，一个是股权融资，严重的弱势，两种融资比例严重失衡。在发达国家，股权和信贷融资通常是各占50%，而我国股票市场今年上半年的融资不足3%，而股市就已经认为扩容过快，跌得惨不忍睹了。而银监会的商业银行信贷状况，核心问题是要把投资主体转换，不要让国有银行仅仅是承担，通过信贷让国家冒太大的风险。债券市场也都是国债，全是国家的信用，我们看不到从根本上解决坏帐率的希望。
二、政府的政资两种职能分离与资本预算体系的建立
我今天想谈的主题是谈国资管理体系的改革。在某种意义上中国的改革一大亮点是我们建立了国有资产管理体系，因为我们的改革初衷是要建立公有制与市场经济之间的桥梁，所以我们论证了股份制是公有制的实现形式，而在这个过程中国资委的使命非常艰巨，既没有西方的经验可以借鉴，在我们自己的探索中又充满了各种各样的风险。因此，国资委的出现必须是放到中国在一场即将面临的产权革命到来的时候，它的一个最最重要的，中国社会主义市场经济的角色来看待。
改革一改到所有者就牵扯到了政府，政府的职能必须分解。所以，第一个分解就是我们的政资要分开。所以，政府的所有者职能是国家队教练员的身份，政府的间接调控者职能实际上是裁判员的身份，两种职能不能混在一起。但是国家队的教练员职能是不是就一定是出资人的职能？我们对国家队的教练员在法律上如何约束、如何定位，它应该在什么层面上去管他的队员，它能不能上场，当然这也涉及到法律里面对国资委到底是出资人职责还是管理出资人职责的反思。
因为同样的问题也涉及到我们的预算体系。中国的社会主义市场经济当中政府的双重职能决定了它的双重收益，教练员的职能来自于投资所有者的收益。这个出资人当然应该享受间接调控者的职能得到税收，这是作为公共开支的费用。那么国资委的收益可能很多就是解决国有企业在经济中投资利益、再投资建设的问题。从这个角度看，国资委的收益问题就成了今年改革，特别是下半年改革的一个非常关键的举措，也就是你的预算体系能不能建立起来。你是仅仅是一个漏斗，在财政挂个帐，还是法律上的股东，或者我们叫出资人，形式上的政府？那没有出路。所以，国资委的预算体系是今年的关键，因为到年底就要分红了，分给谁？和财政有什么关系？我是主张，既然我们要建立这个体系，就应该给这个体系的预算职能。资本预算职能和资本收益功能应该由它来整理。所以，未来我们的北京市政府双重职能、双重收益，这就决定着两条腿走路的思路。
三、怎样认识新国资背景下的“靓女先嫁”
我反对靓女先嫁，要是都卖了就成瘸腿政府，就是弱势政府。中国现在国有资产最大的省份是哪个省份？很多人可能会提，那一定是国有企业最多的东北？错了，最大的省份是广东。现在广东的国有资产有将近9000个亿，在这里不列细帐。中国第二大国有资产的省份是哪儿？上海5500亿。1995年以来平均每年以10%的速度递增。怎么这些省份先提靓女先卖，怎么会越卖越多呢？北京现在有多少？可能是1600亿左右。北京这个地方居然只是上海的三分之一不足、广东的六分之一，这里边它们怎么会越卖越多呢？它们就是善于把资产变成资本，卖资产和转让股本、转让资本是不一样的。所以，国资委重要的定位是你要退到资本层面去，你的任务不是把国有资产都卖光。
这里我也想举两个例子，必须走出“退出就是卖光”的误区。国资委的使命，我去了两个省，两个省的财政厅一级的干部都对我说，国资委的任务就是卖国有资产，等把国有资产卖完了，他们的使命就结束了，都这样分析国资委，正好跟现在的大形势呼应起来。所以，有四种卖法，恐怕是需要注意的。
第一，对北京市的重要行业，有市场竞争力的这样的企业集团，我的观点是只娶不卖。我们切记要用独资的国有变成独资的私有，我们关键是要保持这个企业的家庭的完整形态，这就是公司治理。什么叫关键的行业？北京的房地产对北京就比较重要，上海的汽车、云南的烟草、广西的制糖，这可能都比较重要。这么多政治项目工程都卖光，全让外地的私人开发商去做？再说我们的利润也不薄。什么叫有强竞争力的企业，燕京啤酒就属于这样的企业，只娶不卖。什么叫只娶不卖，增量扩股把别人分散的资金引进来，难道不是国有经济相对的比例的下降？原来100%、50%，现在就可以40%，保持家庭的完整形态。
第二，对有竞争力，而且效益也比较好的企业只嫁不卖。北京市不见得要控股，只娶不卖，你是我们家的媳妇，传统观念你就得随丈夫的姓走，像香港的那些妇女。只嫁不卖，不见得要控股，但是我要保留我的股本，我要退到资本层面，要有我的痕迹。
第三，对效益一般的企业嫁不出去再卖。
第四，对严重亏损的企业，不能平卖就贱卖，不能整卖就零卖，一定要卖。研究上海和广东最大的玩法是卖什么，在这种背景下，我也想再提示大家，我们中国改革产权的风险就在于最后存量这一关怎么卖。
俄罗斯的私人大亨敢跟政府叫板，领导让我们研究一个课题，这些大亨是怎么形成的。居然发现第一步的产权先化――先私有化，后上市，后搞股份制，“先化后股”。这个过程中把握不好什么样的尺度，在一个盲目私有化市场化的背景下，全出去了。方法不行，而且重要的行业：金融、电网、石油统统都卖。结果有意思的是三分之二的大亨都是国有企业的厂长和政府官员，霍多尔科夫斯基是团委书记，丘拜斯是电网大王、政府的副总理，切尔诺梅尔金化工大王、是化工部长。
共产党的政治体制改革怎么能不做准备呢？真正能和我们叫板的恐怕还是党内这些有才华，又拥有一定实力的人，我不相信几个民营企业家、个体户出来的跟共产党去叫板。因为现在中国的民营企业家都很乖，他们知道跟共产党肝胆相照，但只能做“胆”，不能做“肝”，因为“胆”是可有可无的。所以，北京市的国资委我就非常地希望在这个问题上要摆正，不要拿出多少多少家，一千几百几百亿同时去卖，卖完了岐山同志就少了一条腿。当然我不知道他怎么认识这个问题。
这是我讲的从国资委的预算体系，今年要突破，不是一个漏斗，你要有实力。第二，你重要的是退到资本层面上去管理，我也不赞成说不管企业管资产，严格来说你也不是管资产，你管资产干什么？你要管资本。你要管资产，你又决定哪家关停并转，你要管企业，又要计划又要经营。像发改委现在又是门庭若市了，现在连煤炭什么价都要限定，铁路要20天，都要拉煤，全来了，我们不要退到那个环节上，又被动了。
四、资产经营公司是必不可少的中间环节
怎么理解退到资本层面去管国有资产？这里面就涉及到下面要谈的国资委的第三个问题，如何理解国有资产经营体系当中的中间层次的构造，这就是我们要不要在燕京和北京国资委之间构造一个资产经营公司，中间构造是资产经营公司，还是干脆就是燕京的集团公司来扮演。但总之要有这么一个层次。
其实我在设想，有些人说现在的国资委还停留在经贸委，而且没当过股东就觉得新鲜，总想当控股公司。所以我们的领导喜欢新加坡的谈马锡和GIC模式，我到云南国资委讲课，他们提的问题就是省级国资委能不能成为一个控股公司？我的回答是“不行”，这不是你的使命。如果都是你一个控股公司，所有的行业都在你控制，大关联交易，我们的政府改革不是这样的做法，那你就真正是卖国有资产了。所以，在国有资产管理的立法体系上，这一点是需要明确的，国资委也就真变成了老板加股东。
现在国资委有一个很危险的倾向就是管得太细。管利润不好管，应该管到成本去，早期是这样的想法，招聘人员都是国资委统一招聘，你就不能以公司的名义招聘吗？尽管背后独资企业你是股东。其实这样做并不利，真正要抓的是预算。今后你收回来的那笔红利，你把这笔钱藏在哪儿，这是关键。你不构造这个中间层次，你的财源、财库、金库在哪儿？所以，在年底之前如果国资委在预算体系上，自己经济实力资本的掌控上不能有一个蓄水池，那就可能一败涂地，仅仅是当个漏斗，在财政那儿挂个帐。从这个角度出发，预算体系角度需要一个中间层次。
五、关于国资委的定位
另外，从管理的角度说，国资委到底是个什么机构，说你是国务院任命非政府序列的法定机构？不对，没法，因为我们正在制定法，只能叫特设机构。这个机构显然不应该是一个控股公司。当然讨论这个机构的问题，我们是一个更大的话题。但是就国资委的定性来说，这个机构的职责，我倾向于是履行管理出资人的职责，而不是直接履行出资人职责。当然这一点上可能会有一定的分歧，但重要的是你中间层面的资产经营公司，大企业的集团公司要跟你保持一个有效的对接，你也就可以藏利于这个中间层次了。同时我还主张这个中间层次能为国资委遮风挡雨，回避各种非议和骂名。因此，对这个中间层次的研究是最关键的。
当然现在有几类，我们可以构造资产经营公司，我们在增量上也可以构造我们的投资公司。当然更重要的一类是大型企业集团的集团公司。集团公司应该在这个中间层次，在一个时期内应该保持独资形态。所以，这就出现了，按照这样的模式去走，上海的百联集团“航母”战略到底可行否的问题。一个行业把六个上市公司，整个把商业全拢起来，探讨它的总体上市，我是不赞成。一堆小土豆，先变成一个大土豆。这个大土豆之间怎么去探讨它的上下游工序，这里边都是非常复杂的。
所以，我更主张的是“旗舰”战略。“旗舰”战略是集团的战略，不是一个公司的战略。旗舰就应该有指挥舰，指挥舰本身可能是一个航母，但也可能纯粹从事指挥职能。然后有驱逐舰、潜艇、航空母舰，这样的架构是需要研究的，就是中间层次往下的组织结构。
这样的一个舰队，形成了母子之间的控股结构。当然在这样一个舰队当中，实业的组织集团，比如燕京集团，我不太了解它的结构，不知道它有没有集团公司，如果有的话也可以考虑“退三进二”，按照国资委中间的资产经营公司，然后实体企业，像这样的公司如果实力足够大，已经效益好，再辐射面强，那它的集团公司就可以从第三个层次退出来进到第二个层次，履行资本运作的功能。所以，在这样一个环节里面，这样的一个“退三进二”式的结构，就决定了这样的集团有四个中心。它中间进上来的集团公司就是资本运作中心，当然它的下面可能还会有子集团，大集团里有小集团，这是历史上从来就有的。因为集团不是一个法人，子集团公司就可以成为投资主体。我们的子集团公司下面的一般公司就可以成为利润主体，公司下边的分厂、项目就可以成为成本主体。这一套结构必须呼应出来。
六、国有独资及控股公司的治理结构创新
当然在这个过程中我还要谈到的是关于我们在新的国资管理形态下，我们企业的治理结构中，核心问题是董事的构成和董事会的架构。当然国务院国资委的几位主要领导约请我们谈过关于国有独资公司治理结构的问题，我的观点很鲜明，哪儿有什么外部董事、内部董事，更没有什么专职董事和兼职董事之分。在新的形态下，国资委和其它的间接调控部门实现政资分离之后，必须实现资企的合一。当然我前面的观念是主张资企的合一是我们可能需要有一个中间层次的控股公司。但是你在资企合一的时候，你要成为它的股东和出资人，股东出资人怎么能叫企业的外部呢？现代公司制度股东不仅是内部的，而且是最重要的内部，就是脑袋。也更没有什么专职、兼职之分，董事就是董事。
所以，我主张董事只有两种分类，一个董事的划分是独立董事跟非独立董事，没有任何股东背景。像我这样的人要到燕京啤酒去就是独立董事，有股东背景的叫非独立董事。第二类就是执行董事跟非执行董事。董事会当中企业的高管层人员太少，外部的所有者派来的这种兼职的股东太多，成为形式，这是个问题。
其实董事会里边一定需要一个执行董事委员会，执行董事委员会就是由我们的CEO或者不管是董事长还是总经理做主席，这是取代了党组会、总经理会，这里面一批高管是在执行董事委员会里。但是执行董事委员会里面要有一定的比例进入到公司董事会，这样，公司的经营层才能代表所有者在董事会里感受所有者和经营者的统一。所以，压缩非执行董事的比例，增大执行董事的比例是很重要的。其实国外执行董事的地位是很高的，在名片上印的都是某某执行董事副总经理。另外，独立董事也一样，一定给你前面加一个“独立非执行”，一定是这几个字。当然这是我对北京国资发展的这几个建议。
七、关于《国资法》
最后，谈谈《国资法》。因为现在我也是《国资法》起草小组的成员，八届人大就开始起草国有资产法，十届人大就重新来制订这个法律。现在最大的困难就是这个法界定的范围。我们的国有资产现在是分三类，经营性的、资源性的、事业单位行政性的。
首先，其实这个法里面我们要谈的主要是经营性的国有资产，但是最不好谈的是怎么解释行政性的国有资产，政府的资产。这个国有资产跟美国的国家资产有什么区别，美国也有资源性的资产，怎么区别。比如白宫和我们的中南海都是国家资产。而我们这儿谈《国资法》，包括国资委的定位，一定是从国有跟私有，跟外资相对应，谈的比较多。国有资源性资产也是一样，在保持矿山、河流、自然状态就是国有的，一招标开采，私人招标就变成私人资产，国家开采后就变成公有。
其次，我们的目标是解决经营性国有资产，但涉及到的资产概念又很复杂，如银行的资产，四大国有银行总资产是18万亿，而净资产只有1万亿，所以总资产和净资产又混在一起。
第三，如果搞《经营性国有资产法》，经营性和非经营性没法界定。现在大量事业单位最好的资产都在经营。另外法人资产和我们要管的国有资本这一块也不好界定。不确定这个范围就没法往下推。而且出国考察这么多次，没有一个国家有国有资产法，这是举世创新。
所以，我现在提出搞《国有资本法》，一目了然。这首先要给资本正名，资本就是能够带来利润的生产要素，能够带来利润的生产要素肯定不是指中南海。第二，资本一定是指净资产里边，是净资产的概念。第三，也说明了这部法主要是从资本的环节去界定的。因此，它约束的主要是持有国有资本的股东，而不要把这部法的整个重点又放到国有企业去，又去搞什么经营者的激励和约束等等。所以，要约束国有资本的持有人，股东才是这个法的核心，就需要给这个股东国资委要定位，你要与下边的资产经营公司分开。
我今天跟大家谈了我对国资改革的一些认识，另外也谈到了《国资法》的探讨。当然这些都是在探讨中，国资委的建立是在走一条前人，包括美国人、欧洲人，市场经济各种形式的国家都没有走过的道路，国资委不仅是市场经济的产物，而且是市场经济发展到资本经济时代的产物，因此你的任务就是要跟资本结缘，要证明资本是美好的，要研究你如何从资本的层面，就像一个普通的股东一样，怎么去跟企业公司打交道。当然这里面在我们国家，这里边还要有一个三层次的问题。
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