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搜狐经济学家 钟伟／文
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中国经济体制改革研究会公共政策研究所
目前谁在占有和支配农民集体土地？
土地有所权问题一直是块坚冰，根据国土资源部的统计，截至到2003年底，中国耕地面积只有18.51亿亩，人均耕地仅有1.43亩，不足世界人均水平的40％。近7年来全国耕地减少了1亿亩。2004年的宏观调控以土地和信贷收缩为核心，2004年4月29日，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，用半年时间实施土地批转的“三个暂停”，2004年上半年，全国发现土地违法案件46926件，已立案33949件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。另一个几乎是趋势性的现象是：农村集体土地被大量批转，东南沿海省市撤销郊区和乡镇，建立街道办事处。其中较典型的是深圳，深圳市决定：在2004年10月31日前，全市户籍人口将全部改为城市居民，原集体所有土地将收归国有。深圳将成为“我国首个无农村无农民的城市”，这一举措意味着27万农民将变为“城里人”，养老、社保、医疗、就业等均将享受城市居民待遇。将“谁占有土地”和“消灭农民”联系起来考虑耐人寻味。
风险评估：1、土地使用的非农化是未来的基本趋势。
理由之一是，中国地少人多是不争的事实，因此，土地用途向能够提供更多回报的、更集约的非农化方向转变是难以阻挡的趋势。从国际比较看，俄罗斯人均拥有具备生产能力的土地1.39公顷，加拿大为2.50公顷，美国1.64公顷，巴西1.47公顷，澳大利亚25公顷。因此它们所面临的土地集约使用的压力并不大，但中国情况则不然，如果大量土地继续作为农业用地，那么解决农民增收问题就没有抓到根本，通俗地说，一亩地能种植畜鱼能提供的钱财，通常难以和进城务工等相提并论。
理由之二是，从土地利用效率的角度讲，不让农业土地非农化、防止土地工业化使用的行政调控方向是值得商榷的。因为在中国并不单纯是农业用地紧张，而是全面的土地紧张；不在于农业用地效率很高，其他用地大量浪费，而在于农业用地效率最低，其它用地的效率要远远高之，中国真正要解决土地紧张的问题，唯一的办法是集约利用土地，使土地能产出的效益为最高。这就必然导致农业用地转向效率更高的非农用地，在此过程中，防止土地工业化和城市化使用的干预是逆市场调节和非效率的。
2、农民集体土地的不合理征占就是对农民利益的侵犯。
理由之一是，如果农民对集体土地拥有所有权，那么土地本身就是农民最大的财富。国土资源部的研究表明，中国农民拥有的土地价值至少在25万亿人民币，但迄今为止，农民对土地并不拥有完整的包括土地支配、土地收益和土地转让等的产权，这些本应属于农民活农民集体所有的财产权利一直被高度虚化，因此“匹夫无罪，怀璧其罪”。农民不能从法律途径得到对土地所有权的保全，就势必导致其它利益主体对土地的掠夺和侵占。
理由之二是，恰恰由于对集体土地征占规定的迷糊不清，使得东南沿海的地方政府以土地征用为手段，无偿占有了土地从农业用地或集体用地，转变为非农用地的级差地租，也使得本应该对土地拥有所有权，并从中受益的农民，被基本剥夺或完全剥夺了土地转让收益。以深圳保安，龙岗为例，宝安、龙岗两区18镇218条自然村有农民27万，这些农民被消灭 变为“城里人”之后，养老、社保、医疗、就业等均将享受城市居民待遇。但这并不足以补偿27万农民失去土地的损失。目前的深圳经济特区，其土地面积仅占全市总面积的16％，已经没有储备土地，而两区并入后，无疑将使得深圳市以付出使27万人农转非的代价，获得了300平方公里的土地。即便以今后两区每亩地平均土地出让金10万元计算，这些被征占的土地也至少价值450亿，或者说，如果两区的土地的确是27万农民所有的，那么仅仅土地一项，农民的人均资产就应至少在20万元以上。
3、谁拥有土地所有权谁就能拥有土地使用非农化的主要收益。
理由之一是，谁拥有完整的土地所有权，谁就拥有土地非农化的巨额级差地租，遗憾的是，至今土地所有权落实的残缺不全和遮遮掩掩，使得地方政府不仅有以公共利益需要征用土地的权力，事实上也还拥有以政府谋自身利益之需来强行征占土地的能力，近年来地方上所谓的“经营城市”热潮，实质就是一些官员经营土地，占有本应属于民农的级差地租的掠夺过程。
理由之二是，鉴于土地使用的非农化是中国推进工业化和城市化过程中发生的，因此如果“谁拥有土地”的问题不解决，将使得农民面临仅有的也是最后的大宗财产――土地的被剥夺，和这次盘剥，较之工农业产品价格剪刀差、自由迁徙和自由就业限制等已有的盘剥更为残忍。这个掠夺过程将导致大量种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路等“五无农民”的悲剧群体的膨胀。
简要的结论是：1、我们承认土地使用的非农化是更集约和更具收益的趋势；2、“谁拥有土地”的问题悬而未决是目前对农民集体土地的征占越演越烈的根源；3、对基本农田和农民集体土地的剥夺即“圈地”运动，将导致农民沦为赤贫群体的膨胀。
政策建议：1、保障农民对土地完整的所有权，推进乡村基层民主制度的建设。
当务之急是要完善农村集体土地产权制度，明确集体土地产权代表。为此，一要核发农村集体土地所有权证；二要将集体土地量化到每一个农民身上，体现农民个人的土地产权份额；三要明确农民承包地的所有权，核发农田产权证；明确农民宅基地和住宅的所有权，核发房屋产权证；四是集体用地的处置和收益分配应由乡村民主机构集体共议决定。
2、政府出于公益目的的用地，应对农民给予合理适当的补偿。
按照新修订的《宪法》，我国的征地制度包括征用和征收。国家为公共利益的需要，可以征用或征收农民集体土地，并给予合理补偿。征用是在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予合理适当的补偿。征用不改变土地所有权，使用结束后应及时恢复土地使用条件并退还原土地所有者。目前法律对“公共利益”本身界定不清，政府不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目都算“公共利益”，如此规定为政府强征土地开了方便之门，建议应对“公共利益”进行清晰的、罗列式的许可规定，未列入许可的即模式视为禁止。
3、政府出于非公益目的的用地，应建立集体土地征购制度。
政府的非公益性项目用地不能启动国家征地权，而需要建立征购制度。所谓征购，就是土地征购主体受权，在符合城镇规划和土地利用规划的范围内，按照公开、公平、公正、等价有偿的原则，以市场价格给农民补偿，将农民集体所有的土地变更为国有土地。征购的主体应为城市政府，征购的范围主要是小城镇规划范围内的非公益性项目用地。，征购的资金应该纳入到以集体名义设立的专门基金中，由国有银行或信托机构托管，由原集体土地所有权证中登载的全体产权人共议支配。如果非公益用地的要求是企业或个人提出的，那么这种用地就成为纯粹私人部门之间的土地流转，政府不宜介入并应保持司法公正。
（原政策研究报告提交人为钟伟、赵晓，参与讨论人为钟伟、赵晓，此缩略报告执笔人为钟伟）
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