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从市场准入的角度来看，专业技术服务业可以分为两类：第一类是需要由政府授与执业资格的，第二类则无需政府批准即可执业。从创新服务的角度来看，这两类服务业中都有许多职业与创新服务没有什么特别关系；而第一类中现在被称作“经济鉴证类”的服务业，大多与创新服务有关。因此，本报告即以“经济鉴证类”为主来叙述，兼顾“其他服务类”。
一、经济鉴证类专业技术服务的清理整顿
国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组的一系列文件（以下简称“清整精神”），反映出这一领域的规范工作正在抓紧进行，目标是解决乱办、乱管、乱执业等突出问
题，实现脱钩改制、归类合并、规范发展。这一工作始于1997年的中发19号文件，至今未取得令人满意的效果，说明改革的阻力很大。另一方面，《中华人民共和国专业技术人员执业资格管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称“人事部待发条例”）是一个创新的文件，从专业技术职业的执业资格管理这一最基础的工作入手，来规范整个领域的有序发展。
下面，以这两方面的文件精神为主，参考其他方面的法律法规，对于清整后的经济鉴证类专业技术服务业的管理范式做展望性的归纳。
(一)涵盖范围
根据清整精神，经济鉴证类专业技术服务是指：利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见，实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见，实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能，为经济组织或经营者代理委托事项，出具证明材料，实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。包括注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、房地产估价师、土地估价师、造价工程师、价格鉴证师、乡镇企业资产评估师、农村集体资产评估机构、律师、公证机构、基层法律服务机构、专利代理、商标代理、以及从事上述行业业务的其他称谓的专业服务组织。
(二)立法与管理体制特点
目前与专业技术服务业相关的立法，除“注册会计师法”等少数法律之外，均为行政法规，法制基础薄弱。在清理整顿的后期，将对现有涉及这方面的有关法律、特别是部门规章进行清理，凡与规范发展专业技术服务业不相适应的法律条款，提请修改；部门规章予以废除。
所有现行的和拟议的有关规章制度所反映出来的管理体制的主要特点，是权力的一统化和责任的分散化。
(三)人员执业
据统计，目前有18个政府部门或行业主管对经济鉴证类专业技术服务进行资格认定；认定职业为26种，其中必须经政府主管部门认定才能执业的有17种，必须经过考试的有8种。清整后，国务院有关部门负责全国专业技术人员的执业资格综合管理工作，主要职责是制定办法并指导、协调、监督各项执业资格制度的实施。实行全国统一考试制度；对考试合格人员，颁发人事部统一制作或监制的执业资格证书，并获执业资格。
国务院有关部门负责执业资格的注册管理，省市自治区注册管理机构实施注册。可以授权有关机构或专业协会行使执业资格考试的实施、注册、培训及管理的职能。国务院及省市自治区的人事行政部门进行监督检查。
以上制度架构属于条线式垂直管理。以注册会计师为例：国家统一考试，财政部统一制定注册会计师证书，注册会计师协会负责发证、注册及撤销注册。
(四)执业机构
现有的执业机构必须在2000年年内与挂靠单位从人员、财务、业务和名称等方面彻底脱钩，实现“自主经营、自担风险、自我约束、自我发展”的目标。其中，财务脱钩意味着原挂靠单位不再是执业机构的投资者，不再享有所有者权益，也不得以任何形式从中介机构谋取不正当经济利益。
执业机构要按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起设立。具体组织形式是：(1)合伙制。由2名以上具有专业执业资格的人员合伙发起设立。合伙人按照协议约定或法律规定，以各自的财产承担法律责任，对执业机构的债务承担无限连带责任。(2)有限责任制。由5名以上具有专业执业资格的人员共同出资发起设立（会计师事务所要求不少于30万元的注册资本）。出资人以其出资额为限承担法律责任，执业机构以其全部财产对其债务承担责任。(3)实际上还有一类最基本的形式，即个人独资制。
这些资产所有权形式意味着，具有专业技术执业资格的人员同时也是执业机构的老板。其中独资制与合伙制更意味着，如果做假账或做伪证，有可能遭致赔上自己的一生和全家家产的严重后果。为增加会计师事务所赔偿能力、保障委托人及利益关系方的切身利益，中国保监会已正式批准中国平安保险公司在上海率先开办“注册会计师执业责任保险”。
(五)专业协会
清理整顿后期的任务之一，是加强专业协会的建设，赋予职责，明确责任，“强化专业自律管理的权威性”，提高行业管理水平和质量。
专业协会的职责和责任到底是什么？它与执业人员、执业机构、政府之间到底应该有什么样
的关系？这在我国是一个十分混乱的问题。在下面与美国管理体制的比较中，将展开论述这个问题。
二、与美国专门职业管理体系的比较
本课题的分报告分析了美国的专门职业管理体系，其后的附件列举了美国两个州的专门职业种类。与美国相比，清理整顿后的我国专业技术服务业在人员执业、执业机构这两方面同一性较大，而在立法与管理体制、专业协会这两方面则有很大差异。主要差异如下：
(一)注册及政府颁发执照的含义
美国负责专门职业管理的是政府，由政府颁发执照，也就是由政府向社会公众做出保证，保证执照持有人确有从事相关业务的能力。所有执业人员必须由政府颁发执照，但是因执业范围不同，执照等级也不同，最高是注册级。
人事部待发条例中，只提到“执业资格是专业技术人员独立从事相应专业技术工作所需知识、技术和能力的基本标准”，“执业资格证书是证书持有人专业水平能力的证明，是从事相应专业技术工作的法定注册凭证”，没有提到是政府对社会的保证。而且，执业资格等同于注册资格，注册的含义仅为登记，没有（或者说放弃）对一般执业人员的市场准入管理。
(二)分权还是集权
美国对专门职业实行两级立法和多级管理。首先，凡是对联邦权益和社会公众利益有重要影响的专门职业，由国会立法，联邦政府实施管理。例如对资产评估行业，国会通过了《金融机构改革、恢复、强制执行法》，由联邦评估委员会专司管理，其职责之一是建立全国有资格从事涉及联邦交易的评估师的注册登记档案。其次，对联邦权益影响不大、但对社会公共利益影响很大的专门职业，由各州立法，州和地方政府实施管理，包括审查资格和颁发执照。例如对会计师行业，就没有实质性的联邦立法，只有“示范法”提供给各州立法作参考，联邦政府也不设管理机构。再次，对于影响不大、或者重要行业中的低等级执业资格，由地方政府（市政府）实施管理。此外，律师是由州高级法院颁发执业执照并进行日常管理。
我国对专业技术职业是一级立法和条线管理。所有法规制定和管理权限均由国务院各委部局承揽，权力从名义上讲是高度集中；但是由于中央政府能力的限制，实际上是不可能实施管理的，只能把责任交给地方政府，形成条线关系。
这样一个管理体制带来诸多问题，其中一个现实问题是：如何监督和管理跨省的专业技术服务？在美国，涉及跨州交易的评估师，其注册条件、责任范围、评估准则、执业范围、档案登记等一系列监管都由联邦评估委员会实施，行政范围与司法范围一致。在我国，如果一家天津的评估事务所承揽了北京市与上海市之间的一宗资产交易的评估，行政监管谁负责？出了问题上哪家法院？不能不出现扯皮。
(三)行权还是授权
美国政府对专门职业的管理方式是实质性地行使权力。联邦评估委员会就是联邦政府专司评估管理的政府机构。各州（特区）政府行使权力的方式有两种：一是州政府设立专门职业资格管理办公室，统管各类专门职业委员会（如佛蒙特州）；二是由个别行政部门通过专门职业委员会来实施管理（如哥伦比亚特区）。每个专门职业都有自己的专门职业委员会，它是各州政府的常设办事机构，其组成人员不得少于3人，名单由州长报议会批准，再由州长任命。
我国不管是中央政府集权还是地方政府分权，由于没有常设机构，有些甚至没有专职人员，所以实际上无法行使权力，只能授权给专业协会去代管。由此看来，专业协会的本质是编外政府机构（正如许多行政收费是预算外财政收入一样），因而决定了专业协会无法找到一个合理的定位。
(四)专业协会的社会定位
美国的专业协会完全是自发的行业组织，没有任何行政职能。专门职业执照持有人可以自愿加入各类协会，成为它们的会员，享受协会的“福利”，接受协会的管理。专门职业执照持有人是否加入协会，完全以自愿为基础，且与他们能否执业完全无关。而且美国法律还明确规定，各州不得强制执业人员必须加入某一协会，否则将被视为歧视而给予处罚。同一专门职业的协会有很多个，例如会计协会有3个，评估协会有20多个。它们靠收取会费生存，完全是代表会员利益的，且以最大可能为会员增加创收服务。各类协会的这一特点决定了，他们不可能代表社会公众，不可能自觉维护社会公众利益，有时甚至为了会员利益而与公众利益产生冲突。例如美国注册会计师协会就毫不讳言，其第一宗旨是维护会员利益，为会员创造最大财富。因此，美国政府从来不把行政权利授予各类协会，不允许协会审核执业者资格和颁发执业执照，也不授予协会在中介机构的注册登记、资信评价等方面的任何政府职能。同时专业协会不能代表政府对会员进行管理，更不能强制非会员服从协会制订的职业标准。为了防止协会妨害社会公众利益，政府还对协会的活动范围进行了限制。
我国与经济有关的专业协会大致可分为工商领域协会和经济鉴证类协会，关于后一类协会的各项制度，我国的安排与美国的做法可以说是处处相反。
在我国，经济鉴证类的专业协会都是政府部门牵头成立，主要负责人是政府干部或由政府任命。机构入会具有强制性，执业人员入会具有当然性。同类专业技术职业只能有一家协会，没有专业细分；不同类专业技术的协会也在合并，当前一个大动作就是资产评估协会、注册税务师管理中心都向注册会计师协会归并。政府把大量行政权利授予协会，包括审核执业者资格、接受申请办理注册、代表政府对会员进行管理等。由于协会具有审查执业资格的功能，从逻辑上讲，是先有协会后有会员。协会的经费一部分来自会员的会费，一部分来自政府的资助（拨款、固定资产、部分工作人员的工资等）；由此看来，专业协会的性质可进一步定义为差额拨款的编制外政府机构。
作为政府机构，宗旨应该是为全体人民服务；作为专业组织，宗旨应该是维护会员利益。各协会的章程中，这两个宗旨同时存在，这样一个社会定位是颇为费解的。
(五)政府监管与行业自律
对于专门职业，美国有着非常有力的政府监管，同时也有着非常有效的行业自律。政府监管重在规则，行业自律重在机制。下面以评估管理为例。
美国政府对评估业的监管之严格、之细致、之效能，是其他国家所望尘莫及的。第一，以评估立法《金融机构改革、恢复、强制执行法》为法律依据。法律规定，一是设立美国评估委员会对美国评估业统一监管，二是授权5个金融机构管理部门实施该法，三是由各州建立政府评估师管理部门，四是授权私人非赢利组织（评估基金会）制定执业资格标准和评估准则。第二，评估委员会有明确的职责、经费来源、委员构成、工作人员构成、办事人员构成。其全国档案处有72000名注册评估师注册登记，1999年收取注册费252万美元。第三，评估委员会制定了评估业管理的十项政策——各州评估管理部门独立性，评估师分类，评估标准，评估报告，评估师临时执业，州际互惠，禁止歧视（不得强制入会），全国性登记注册，信息共享，政策实施手段。
美国的评估业有100多年的历史，以自愿为基础而组建的专业协会有20多家，对会员实行自律管理。在市场经济和法治社会的条件下，这一类服务只能凭信用立业，投机作伪、依靠权势都难以行得通。会员之间、协会之间都存在激烈的竞争，竞争的目的是夺取更多的市场业务，手段则是以自律管理来提高信用，争取获得更广泛的社会承认而扩展知名度。由此可见，激励和约束是相辅相成的，不能通过自律管理来提高信用的协会，必然无法存在下去。协会对会员的资格管理，一是要考核其教育水平、评估工作经历、道德水准等，避免一粒老鼠屎坏了一锅汤；二是要通过培训、后续教育、考试等手段，提高会员的从业水准，也因而提高协会的公众形象；三是根据各方面的表现，把会员资格分为若干级别，并授予不同的专业资格称号，激励会员往上爬。
协会授予的专业资格与政府授予的执业资格有不同的作用。执业资格代表市场准入，必须由政府批准，协会无此权力。专业资格由各协会自行设定，授予对象必然是执业资格获得者，政府对此不加干预，但也不许其假借政府名义。专业资格具有品牌效应，是一笔具有社会号召力的无形资产；对会员来说升级意味着更多的业务量，降级意味着失去市场份额，所以专业资格有很强的自律约束作用。
美国专业协会自律管理的内容，在我国的专业协会章程中也大都有所反映，但是由于激励机制和约束机制根本不同，因此实际效果也完全不同。其一，我国的专业协会是依赖政府而存在的，不管是否能够进行自律管理，都必然要继续存在下去。其二，我国的专业协会没有任何竞争，而且从垄断走向高度垄断；凡是垄断的行业就必然只能提供高价低质的服务，专业协会也不例外。其三，执业者入会没有选择性，只有当然性；入了会并不能提高执业水平或信用等级，但不入会则有可能遭致政府的惩罚。这里绝无激励可言，约束则是出于对政府权力的敬畏。
总之，政府监管无力，协会自律无能，导致市场秩序相当混乱。经济鉴证类专业的第一执业准则本应是“社会公正”，现在却象一般商家一样信奉“客户就是上帝”；由此发端，流弊无穷。
也有个别协会的自律管理比较上路。国家计委所属的中国工程咨询协会于1999年对25个甲级院、56个乙级院作出处理，重者取消咨询资格，轻者通报批评。这是该协会成立以来首次实施严加自律的措施。
(六)协会的协会
美国的评估协会对推动评估发展起了很大作用，但是长期的评估活动中缺少业内的公认标准。1986年，美国的八家主要评估协会发起成立了“专业评估执业统一标准特设委员会”，制定了评估标准；次年成立了评估基金会以便实施这套标准，基金会下设置了“评估师资格委员会”。1989年通过的《金融机构改革，恢复和强制执行法》授予评估基金会制定评估师资格标准和评估执业准则这两项职责。由此可见美国的专业协会发展历程是自下而上的，由会员而协会，而协会的协会，而政府和立法授权。所授权限仅为定立制度，不是代政府监管。
评估基金会里没有个人会员。通过上述两个委员会，共有80多个组织、合作单位和政府机构
与评估基金会建立了联系。
(与张承惠 胡静林合著)
参阅资料：
1.胡静林等著：《美国专门职业管理体制介绍》，《美国评估管理体制》，《美国政府对评估业的管理》，《美国注册会计师协会涉足评估业》，《政府评估市场评估各归其位》等；内部资料。
2.任兴洲：《经济鉴证类社会中介机构规范化发展的政策建议》；DRC调查研究报告1999年第196号。
3.项怀诚：《归类合并规范发展》；《经济日报》2000年6月15日。 | 
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