“党要始终代表先进生产力发展的要求”，这是中国共产党在中国社会经济发展中的全新定位，也是一个完全可以用实践检验的立党原则。

　　我们曾经长期先验地确信我们代表着一种前所未有、举世皆无的最先进的生产关系。这种信念支撑下的经典举措，就是执法人员追得卖鸡蛋老太太满街乱跑；因为老太太占有鸡屁股这一生产资料，实在是最落后乃至于极反动的生产关系。

　　从震聋发聩的改革者宣言“贫穷不是社会主义”，到拨乱反正的判断标准“三个有利于”，再到奠定新世纪指导思想的“三个代表”，贯穿着一条解放生产力、发展生产力的主线。为了在第三步战略步骤中进一步解放生产力，我们应该以“三个代表”重要思想为依据，实事求是，重新审视一些重大的经济关系。“国资”的产权归属，就是其中具有全局意义的一个重要问题。

　　一、没有全民资本，只有政府资本[1]

　　无论是建立现代企业制度，还是完善企业治理结构，其基础都是产权清晰；而“国有经济”的根本问题之一，恰恰是产权不清。“国有”资本、“国有”企业、“国有”经济，到底是谁的？在市场经济国家不会提出这样的问题，因为那里有着清晰的产权界定。但是在中国，长期以来是以所有制的理念掩盖所有权的权属，由此导致“国有”概念的混乱。现在，对于什么是“国有”，客观上已经存在着两种截然不同的观点。

　　第一种观点，是从政治经济学的角度、所有制的角度来诠释“国有”。简言之，“国有”就是全民所有。这种观点强调的是生产关系，即生产资料所有者与劳动者的关系——没有剥削，所以叫作全民所有。

　　实际上正如有的论者所指出：在马克思主义创始人那里，并没有出现过“全民所有”和“全民所有制”的提法。无论马克思还是恩格斯，在其著作中述及未来社会的所有制时，只是交替使用“公有”和“社会所有”这两个概念，用来表达同一含义 [2] 。那么，龙种是怎样逐步演变的呢？在苏联继而在中国成为经济常用语的全民所有制，“是全体社会成员共同占有生产资料和生产成果的一种社会主义公有制形式；但是由于社会尚未占有全部生产资料等多项原因，全民所有制是不完全、不成熟的全社会所有制；现阶段的全民所有制采取国家所有制的形式。 [3] ”公有、社会所有、全民所有、国家所有等不同用语之间，就是这样拉上了等号。积习之下到了今天，我们可以自然而然地大谈其“国有”而不辨由来。

　　第二种观点，是从法学的角度、所有权的角度来认识“国有”。简言之，“国有”就是政府所有。无论是马克思主义创始人那里的公有、社会所有，还是马克思主义继承人那里的全民所有、国家所有，在现阶段只能具体体现为政府所有。这种观点强调的是产权关系，即出资者对资本、企业、资产的占有关系。

　　从“产权清晰”的角度来考察，这两种观点不可兼容，并非同一个问题的两个方面。“全民所有”曾经是阵营的通用语，如今使用范围不出中国。“政府所有”则是任何市场经济国家都存在的所有权形式，只不过在中国其覆盖范围要宽泛得多而已。为了从长期的概念混淆中解脱出来，我们最好尽量少用“国有”这一措词，而应象以色列那样给出明确的概念规范。在以色列，对“国企”直称为“政府公司”，根据《政府公司法》运营，由“政府公司管理局”管理。

　　“国有”只不过是政府所有，这难免要使一些长期笼罩着的神圣光环大为减色。我们的国有经济难道不比发达国家的国有经济更接近于未来社会吗？我们的国有企业难道不比西方的国有企业更代表全民的利益吗？至少在社会主义初期阶段的今天，坦率地说，看不出来。能够看出来的只是，我们的国有资本与市场经济的国有资本相比，缺少清晰的产权归属。其主因恰恰在于长期以来是以所有制而不是以所有权来定义“国有”。

　　任何生产力的发展，更不要说先进生产力的发展，第一位的要求是产权清晰。在国外这早已是不言而喻的、缺省认定的公理，在中国则应该作为调整经济关系的纲领。

　　如果抛开所有制的禁锢，在所有权的平台上审视辨析，那么在研究解决一个个具体的经济问题之前，至少可以取得两点共识。首先，我们不必论证“全民所有”或者“国有”是不是一种最先进的生产关系，而只须回答“政府所有”是不是能够带来最先进的生产力。其次，我们不必无中生有地探讨“全民所有”的资本及企业应该如何管理，而只须研究如何建立“政府所有”的资本及企业的体制框架。曾经有种议论，认为“全民”的代表是人民代表大会而不是政府，因此国有企业的最终产权归属应该放在全国人大；在打掉“全民所有”这一虚幻的所有权关系之后，这一类的议论可以划上句号了。

　　以下所论述的经济关系，无不源自这样一个基本信条：“国有”就是政府所有，不存在“全民所有”的所有权制度。

　　二、废止统一所有，确立分级所有

　　“国有”就是政府所有，而政府又是分级的，那么，政府的全部资产，是中央政府统一所有而交给各级政府去管理的呢，还是原本就分属于各级政府所有？

　　这又是一个在市场经济国家根本不必论述的问题。在那里，只要政府是分级的，那么财政税收就是分级的，政府资产及政府兴办的企业也必然是分级所有，国有企业仅指由中央政府（或联邦政府）兴办的企业。例如，日本的公有企业是指公共自治体（国家和地方）投资兴办的企业，其中只有由国家兴办、所管的公有企业才是国有企业。美国的国有企业，指的是归属于联邦政府的企业。在任何国家，没有人把州、县、郡、市等地方政府的企业叫作“国有企业”。

　　同样，这又是一个在中国被搅成一锅粥的问题。混乱无处不在。混乱的基本表征是名义概念与实际情况的尖锐冲突；混乱的根本原因，则仍然是出于把所有制与所有权混为一谈。

　　一方面，从名义上看，在迄今为止的纲领性文件中，都强调中央政府统一所有：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产…… [4] ”这一类的规定中，逻辑上的共同缺陷是并没有明确定义什么叫作“国有资产”，而是隐含了“全民所有就是国有”这一所有制的诠释。洪洞县政府投资办了个酱油厂，注册登记时必然按惯例（50年的传统惯例）注明为“全民所有”（不然的话难道注明为“县民所有”吗？）；全民所有就是国有，国有的产权当然由国务院行使，所以洪洞县酱油厂是国务院的，县政府只不过是在那里“分级管理”。

　　另一方面，从实际情况看，几十万家政府企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，事实上从来没有存在过（即使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业），在向市场经济转轨之中、之后更无法自圆其说。首先，地方政府作为出资者，拥有对地方“国有”企业的全部权益，包括资产受益权和资产处置权，这已经是不争的事实。特别是在“国有”企业创造的增加值中，不仅应付利润由政府以出资者名义分级所有（这是国际上通行做法），而且连所得税也由作为出资者的政府分级所有（这是中国独有）。其次，《预算法》的实施及分税制的成功改革已经确定了国税和地税的分级所有，地方政府用自己的财政收入投资兴办企业，为什么就变成了中央政府所有？当一笔资产从流动形态变为固定形态之后，其所有者也就随之而变，这是产权不清晰的最明显的表现之一。

　　名义上是统一所有而实际上是分级所有，这个矛盾给所有权的文字表述带来了困难。自1995年初推出德阳经验之后，“市属国有企业”一类的提法逐渐成为常规词汇。仿此，当然还可以有“县属国有企业”、“省属国有企业”以致于“国属国有企业”之类的措辞。若推而广之，对于非生产性的政府资产，也可以使用“国立国有清华大学”、“省立国有河北大学”、“县立国有洪洞三中”等用语。听起来未免滑稽，但这正是不恰当地、不实际地强调“国务院统一行使所有权”所致。

　　名义上是统一所有而实际上是分级所有，在现实经济生活中不能不经常发生碰撞。这里仅举两例。

　　例一：2001年《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》实施失败，败因之一就是坚持“国家所有、分级管理、授权经营”，要收缴地方上市公司的减持所得，不能不遭到地方政府及其麾下控股公司、上市公司、券商的软磨硬抗[5]。就在“统一所有”减持失败的同时，“分级所有”的减持却大获成功：深圳市把综合实力排名第一的市能源集团的49% 股权卖给外资，并宣布全市的减持规模将涉及总资产为2000亿元的“国有”企业[6]。

　　例二：1998年10月，中国人民银行下令关闭广东国际信托投资公司，引起轩然大波，中外瞩目。关注焦点不仅在于这是中国第二大信托投资公司，更在于政策的改弦更张：中央政府不再（如同自1995年中银信托开始的前9宗金融退出案那样）承担债务清偿，而是宣布了新的处理原则“谁的孩子谁抱”。国外债权人不管窝了多大心火，也不得不认同这个原则确为国际惯例。但是我们关起门之后扪心自问，广国投这孩子到底是谁的？按照正式条文只能认为它归中央政府所有，广东省政府不过是在那里“分级管理”；换句话说，国务院是爹妈，广东省是保姆。如果说孩子不出事是爹妈的，一出事就是保姆的，这家谱不是乱了套吗！

　　只要能够认识到并不存在“全民所有”的资本或产权，我们也就没有必要继续强化理念去维持一种并不存在的统一所有权，从此可以实事求是地确认实际存在的分级所有权并使其规范化、法制化。这是进一步解放“国有”生产力所必须解决的问题。

　　三、一级政府、一级产权、一级信用

　　如前所述，“国有”经济的产权基础和体制框架，不能是“全民资产”的统一所有和分级管理，只能是政府资产的分级所有。在树立这一观念的基础上，对于“国有”经济的总体架构和内部关系，应该以“一级政府、一级产权、一级信用”为原则，建立健全有关制度。

　　首先，每一级政府都应有清晰的产权及产权收益，包括非经营性政府资产、经营性资产中的政府股权、税费收入、上级政府财政转移支付、土地批租收入等等。产权在不同级政府之间可以交易，但是不可以平调——把下级政府的好企业收上来，本级政府的赖企业放下去之类。

　　其次，每一级政府都有自己的债务，这里既包括直接债务也包括或有债务，既包括显性债务也包括隐性债务。债务规模、债务风险、偿债能力、偿债观念等等构成了每级政府的信用记录。地方政府由于信用等级不同，有些可以扩张信用，有些必须先收缩债务。

　　建立起以“一级政府、一级产权、一级信用”为基调的“国有”经济体制框架，这是深化改革的一个大动作，将在若干方面产生出一系列可以预期的积极效应。这里仅就宏观调控举几个例子。

　　其一，形成政资分开的政府管理体制。过去一直鼓吹的“政企分开”的口号，从根本上讲是错误的，政府作为老板，怎么能跟企业分开呢？而政资分开，是说政府的行政职能和资本职能要分开，前者管理国民经济（以及整个社会），后者管理“国有”经济。分级所有体制下，每级政府都有自己的资本和企业，需要行使所有者职权，不是替国务院分管“国企”，因此必须做到政资分开。一是不得以资代政或以政代资；二是不得以上级的政压下级的资。

　　其二，形成基于责权利统一的中央与地方的利益格局。中央和地方的经济关系，长期在“收与放”之间摇摆，主要原因是把资本、产权、企业等等都纳入行政性分权或集权的范围。分级所有的体制将固化各级政府的利益格局，真正实行“谁的孩子谁抱”，不允许互相侵占所有者权益。现在，中央企业利用“甩包袱”，把大量隐性负债推给地方政府；地方企业利用坏账和逃废债，把大量显性负债推给中央政府（国有银行）；这些都是混淆资本与行政、强调“统一所有”而造成的恶果。

　　其三，形成针对资本所有者的信用评价体系。中国经济运行中严重的信用缺失，起源于政府和政府资本不讲信用。现在一些地方正在开展针对个人及针对企业的信用评价和信用公示，这是非常有必要的。但是对于“国有”经济来说，仅仅对企业征信作用不大，因为迄今为止各级政府的特权就在于哪怕100个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第101个企业。在分级所有的产权框架之下，必须把每级政府作为一级资本所有者，进行总体的资信评价（类似国际上对中国的主权信用评价）。盲目投资、重复建设、逃废债等等惯常的不合理的经济行为，无不影响到所涉各级政府的债信，因此是有希望通过信用管理手段加以制止的。这对于缓解迫在眉睫的金融风险，无疑将是个有力的举措。

　　其四，形成奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。现在中央对地方的调控管理，很大程度上还是简单地一刀切。不许财政担保、不得发行地方政府债券等等禁令，对所有地方政府不分良莠一视同仁。在分级所有的体制下，由于利益格局已经固化，中央应该以地方政府（含资本）利益的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的信用等级作为宏观调控的依据，实施区别化的管理。地方政府若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行债券、允许增办地方金融机构等等。地方政府若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至根本丧失投资能力，只能去吸引外商、民间、其他政府资本前来投资。根据信用奖优罚劣，将使政府信用步入良性循环的轨道。

　　以上论述说明，如果中国经济辞典中从此删去“全民所有制”词条，则生产力幸甚，“国有”经济幸甚，国民经济幸甚。

　　参阅资料

　　[1] 郭励弘：“国有”辨析。《国务院发展研究中心调查研究报告》1997年第66号。

　　[2] 宋书声、王锡君、王学东等：马克思恩格斯著作中表述未来社会所有制的几个概念辨析。《求是》1995年第18期。

　　[3] 何盛明主编：《财经大辞典》，“社会主义全民所有制”词目。中国财政经济出版社1990年11月出版。

　　[4]《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。十五届四中全会1999年9月22日通过。

　　[5] 郭励弘：走不通的《减持办法》和必须走通的国资减持。《国务院发展研究中心调查研究报告》2002年第1号。

　　[6] 康庄：“深圳自选动作”：卖好千亿国资。《21世纪经济报道》2002年1月21日。