十六大报告和十六届二中全会精神拉开了国资管理体制深层次改革的序幕。尽管人们对这一大跨度的转轨动作还存有一些歧见，但大多都认识到其精髓是从“统一所有、以（行）政代资”转向“分级所有、政资分开”，从而与市场经济接轨。

　　31个省市自治区加上265个地级市（2001年底），都将因地制宜地陆续建立起国资监管机构。18万家国企和更多数量国有股权的战略调整、资本运作，主要要靠这300家国资监管机构来推进、完成。能不能承担起这样一个重任，关键要看资本的责权是否统一；如果仍然因循旧制，像行政代行资本职能时那样权大责小，甚至有权无责，那就只能是拖延十六大精神的贯彻。

　　当前一个很重要的问题，是需要从总体上（也就是在每个监管机构的资产范围内）改善国资国企的资产负债结构，使得“退”则较少造成欠账后遗症，“进”则有一个较合理的资本充足率。实现这一目的的主要手段，是由各级国资监管机构集中调配产权收益。

　　一、产权收益应该集中于国资监管机构

　　属于国资所有者的产权收益，一是来自企业的应付利润，二是出售企业或股权之所得。这两部分资金需要分别归300家国资监管机构集中掌握，既不应滞留在下属公司内，也不宜上交财政。

　　1、沿资本纽带收缴产权收益

　　国资所有者到位之后，在监管范围内必然要形成若干以资本为纽带的子母公司系统，这是明晰产权不可或缺的一步。一些缺乏产权概念的用语如“企业集团”之类，在论及改革改制时应该淘汰。这样，各级国资监管机构直接面对的是一批母公司（含投资公司、控股公司），监管机构本身也可视为母公司的母公司。

　　出于产业定位、历史遗留、垄断程度、经营水平等多方面原因，母公司有肥有瘦。在“以政代资”时期，频频出现两类不利于国资战略改组的现象。一方面，肥公司的产权收益要么因上交财政而退出资本运作，要么因失去战略目标而大量用于盲目投资、重复建设、“多元化经营”、乃至炒股和炒作房地产等等。另一方面，瘦公司缺少资源支撑，“进”固不易，“退”亦殊难。肥瘦之间没有出资人进行资产重组，总体效果必然是进退失据。

　　今后国资监管机构的重要职责之一，就是沿资本纽带收缴产权收益。只有把肥公司的产权收益全部收缴上来并且优化配置，才有希望总体改善资产负债结构。

　　2、税利分流是政资分开的题中之义

　　税费上交行政，利润和减持收入归出资人所有，这是各类企业的通例，国企也不应例外。“以政代资”时期有许多产权收益上交财政，这在当时情况下是无可非议的；现在所有者到位了，产权收益理应由国资监管机构掌管，不再划拨给行政。

　　这里有一个需要探讨的问题，就是与社保基金的的关系。目前社会保障改革尤其是养老保险改革面临困境，重要原因之一就是一直未能有效解决对老职工的隐性负债。考虑到传统社会保障体制的组织方式及国有资产的形成过程，以国资产权收益解决历史欠帐本为天经地义。但是无论社会保障全国统筹统一预算、而国有资本为“分级所有”，还是社会保障地方统筹、而国有资本为“统一所有”，以国资产权收益解决历史欠帐都存在理论和操作障碍，都表现为责权不统一（目前国企的社会保障仍为地方统筹）。应该看到，“分级所有、政资分开”的改革为社会保障制度改革提供了很好的契机：如果产权收益不再上交财政，那就意味着隐性负债问题首先要责成国资监管机构作为第一责任人予以解决，行政部门只在国资产权收益不足以支付时才有必要介入；唯有这样才是责权一致的职能分派，也唯有这样才能使行政部门多少具有一点超脱地位，便于以局外人身份处理一些矛盾。

　　二、核心问题是缓解两大负债

　　国有资本的显性负债威胁着金融安全，隐性负债威胁着社会稳定。这两大负债具有积累性，今天的严重局面是过去几十年的积累，如果不能标本兼治，必将形成今后更严重的积累。近些年虽然也采取了一些措施，但是囿于“统一所有、以政代资”的体制背景，长官意志和条块利益冲淡了制度建设，因而绩效不彰。

　　从总体上改善资产负债结构，说到底无非就是通过资本运营尽力解决两大负债，把国有经济对国民经济的负面冲击减至最低。有了“分级所有、政资分开”的体制背景，只要注意夯实制度基础，形成对国资监管机构（而不仅仅是对企业）的约束和激励机制，完全有希望出现一个全新的局面。

　　1、基本原则是不得互相侵犯权益

　　300家国资监管机构各有各的资产要监管，各有各的债务要清偿。作为某一级资产的所有者，国资监管机构改善资产负债状况的基本原则，是不得侵犯其他所有者的权益。

　　这一看似简单的原则，实行起来并不容易。国有资本往往不按此原则行事，这既是市场失序的主要原因（科尔奈指出，财经纪律就是四条简单规则的强制实行：买者购物付钱，债务人欠债还钱，纳税人照章纳税，企业以本抵支），也是软约束的集中体现（科尔奈把软预算约束归纳为五种类型：财政补贴、软税收、软银行信贷、软商业信用、工资拖欠）。

　　过去是“统一所有”，不管谁欠谁，最后都算是国务院欠国务院。思维已成定式，习惯已成自然，要改确实很难，但不改实在不行。从近几年国企改革改制的情况来看，中央资本和地方资本互相侵权的事例普遍发生，且各有重点。今后必须以各个国资监管机构为调控对象，杜绝这些侵权行为。

　　中央资本侵权，集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产，而把困难企业置于不顾，实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收“减员增效”之红利，而把“下岗分流”的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的“战略调整”措施大大加重了地方政府的负担，它是迟迟不能摆脱“东北现象”的根本原因。

　　地方资本侵权，主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务，从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构，继而大量出现亏空，不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制，强化了“投资在地方、风险在中央”的危险格局。

　　2、需要明确责任顺序

　　两大负债不但是国资膏肓之症，而且其危害波及经济社会发展全局。“分级所有、政资分开”固然为解决问题提供了合理的体制框架，但绝不是说解除债务重负仅只是资本的职能、行政可以抽身不管，也绝不是说各级政府都自扫门前雪、中央政府只须管好自己的企业。恰恰相反，它是在资本与行政之间、各级政府之间奠定了制度化的责任顺序。为解决历史遗留问题，理想的、规范的责任顺序应该是：

　　肥公司自行处理好显性债务和隐性债务。

　　肥公司的产权收益沿资本纽带上缴国资监管机构，用于解决瘦公司的两大负债。

　　在资本范围内仍然难于解脱的历史包袱，由同级政府给予行政支持。

　　对于两大负债比较集中的老工业基地、资源枯竭的矿区城市等，要由中央政府给予行政支持。