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三大争议难解 邮政体制改革方案“悬念”丛生

BUSINESS.SOHU.COM 2004年9月26日09:03 [ 徐昙 ] 来源:[ 中国经营报 ]
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  邮政体制改革已到了最后的攻坚阶段。

  目前由国家发改委主导,联合财政部、中国人民银行、国家邮政总局“操刀”的邮政体制改革方案已经初步完成,据悉,该方案已经报到国务院等待批示。

  邮政分拆:按地域VS按业务

  邮政体制改革的一项重要任务就是分拆普遍服务业务和竞争性业务(如邮政速递、邮政物流等)。

  曾经执笔“中国邮政体制改革研究”的国研中心产业经济部李佐军博士认为,中国邮政部门既经营公益性的普遍服务业务,又经营竞争性的业务。两种不同性质业务的混营,再加上排斥其他相关的市场竞争主体,造成了邮政服务市场的混乱。

  按国研中心的想法,是成立“中国邮政控股集团”,控股集团内部将普遍服务业务部门和竞争性业务部门彻底分开。从事竞争性业务的邮政企业要彻底实现与行政脱钩,与其他非邮政企业公平竞争。

  问题在于,中国邮政内部对两种方案一直争论不休,即按地域拆分还是按业务拆分。

  2002年底,国家邮政局就初步设想一个“5+1”方案,即以北京和沿海5省市上海、江苏、浙江、福建、广东为主体组建一家国家控股的股份制邮政总公司,包括其快递、报刊发行、物流等整体业务,争取到香港上市。

  此方案与中国电信、中国移动、中国联通海外上市模式如出一辙。

  但是这种分拆优质资产的上市方案遭到了邮政内部很多人的反对。反对意见认为,这种方式并不符合邮政行业的基本特性。邮政有个网络效应,邮政体系的核算也是收入、支出全国统一“一本账”,各业务间却成本收益核算不清。该上市方案会造成不同区域利润分配不公。

  最近,甚嚣尘上的说法是把邮政的EMS(邮政速递)等分拆上市。

  6月以来,国家邮政总局正悄悄地在全国多个区域进行EMS独立运作试点。有分析认为,这是为了将各地EMS业务独立出来组建全国性的EMS总公司,然后将EMS独立打包上市。

  国务院发展研究中心金融所副所长张承惠对记者表示:“我认为邮局上市时机还不成熟,政府对邮政普遍服务应有的补贴等问题没有解决,上市的基础不到位。让一个商业化公司承担普遍服务有问题。”

  国家邮政总局计财部的有关人士也告知记者:“大邮政体制改革方案未定,谈拆分上市还为时太早。”这意味着如何拆分还要静待体制改革方案的出台。

  补偿问题的解决:100亿VS 45亿

  邮电分离后,国家给予邮政“8531”补贴政策,即从1999年起国家逐年向邮政补贴80亿元、50亿元、30亿元、10亿元。但到2003年已“彻底断奶”。

  但邮政承担的普遍服务性业务却大量赔钱,新邮政体制改革方案亟须建立起普遍服务的补偿机制。

  国家邮政总局政策研究室主任焦铮表示:“以新疆为例,邮政为保证66个边防通信,投入了600多人,一百多台车,近3000公里的油路。光义务兵免费信函,维持边远地区的邮政网点为老百姓服务,亏损已超过两个亿,建点以来已出现近40亿的亏损,这是政策性亏损。”

  目前邮政储蓄以及邮政营利性业务事实上为邮政提供隐性巨额补贴。

  李佐军认为,一般讲,普遍服务补偿资金的来源可有:国家财政补贴,对普遍服务业务予以免税,建立普遍服务补偿基金,社会捐赠等等。

  邮政局正在修订的新《邮政法》第五稿中曾经要求:每个从事信件、包裹寄递业务的企业提取其业务收入的4%用于设立邮政普遍服务基金。这一点遭到外资快递和民营快递的强烈反对。此后新《邮政法》修改稿已不再提“4%”。

  至于国家财政应该补贴多少,邮政与财政部的补偿额度明显有出入。国研中心金融所的研究显示,关于邮政普遍服务的实际亏损额,据邮政部门的测算,每年至少需财政补贴100亿元才能自求平衡。其理由是,根据“8531计划”,中央财政从1998-2002年共补助邮政170亿元,加上113亿元的建设资金补贴,平均每年补贴70亿元。如果考虑到邮政收入的水分(2002年估计为30亿~40亿),则合计为100亿元。而根据中介机构的测算,该数值为45亿元,两者差异较大。

  张承惠认为:“关键是邮政的账算不清楚。”

  国研中心金融所研究认为,由于过去邮政对各类业务没有单独核算,不同业务混在一起共用邮政设施和网络,所以要得出准确的数据相当困难,这也是财政与邮政部门产生意见分歧的主要原因。考虑到2002年在中央财政补贴10个亿的基础上,邮政储蓄还划拨了盈利100余亿用于弥补邮政亏损,在邮政现有经营水平下,100亿的估计可能比较接近现实。但是现实并不等于合理,通过改革,邮政部门应该能够在改善服务的基础上降低成本,提高效率,而这一点也正是我们改革的目的。

  邮政储蓄银行:做批发VS做零售

  邮政体制改革的另一焦点问题就是邮政储蓄的何去何从。目前8400亿邮政储蓄余额转存到央行,给中央财政造成很大压力。

  国家邮政局计财部的人士表示,目前邮政储蓄的收入已经占了邮政总收入的39%,这块改革牵一发而动全身。越是基层邮储比重越高。一旦将邮储从邮政分离又没有补偿措施的话,这些邮政的营业网点将立刻垮掉。

  据了解,在新的邮政体制改革方案中,邮政储蓄今后将从一个单纯的揽储机构改制成邮政储蓄银行,独立经营,并划归央行管理。

  根据方案,2004年8月1日起,邮政储蓄在中央银行的原有存款分5年逐步转出:第一年为10%;第二年为15%;第三年为20%;第四年为25%;第五年为30%,未转出部分仍按当前利率付息。

  该方案对邮储资金的实际定位俨然是“第五家”商业银行。如邮政储蓄资金自主运用后,允许邮政储蓄参与银行间市场债券买卖;办理中资银行、农村信用社大额协议存款;与政策性银行合作,开展部分中间业务;开办农村地区小额质押贷款业务试点。自2004年8月1日起,经批准,允许邮政储蓄在原有业务基础上,逐步开展基金投资、个人质押贷款、同业拆借、外汇存款、票据、对公结算等业务,扩大经营范围等等。

  另一派的观点则支持国研中心金融所的想法。张承惠认为,未来的邮政储蓄银行不应当是一个普通的商业银行,而应定性于以“批发”为主的特殊商业银行。邮政储蓄银行不做直接面对企业的贷款业务,只将资金批发给其他金融机构获取利差。因为从邮政储蓄的现有人员构成、知识结构以及运作方式来看,邮政储蓄部门根本不具备对贷款风险的识别和控制能力,一旦开展零售业务,必将带来极大的经营风险。目前四大国有商业银行的改革任务十分繁重,完全没有必要再去建第五个国有商业银行。



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