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初玉岗:必须落实公众在国有经济中的产权问题

BUSINESS.SOHU.COM 2004年9月28日11:16 来源:[ 搜狐财经 ]
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  由搜狐财经独家发起的国企产权改革大讨论,已经成为一场波及整个中国理论界与传媒界的学术大交流。搜狐财经观察到,此次大讨论中各方学者关于产权改革的“非自觉”共识正在日渐清晰,国企产权改革的大智慧正在凝聚成形。近日有越来越多的学者向搜狐财经发来独家文章,发表其对于国企产权改革的真知灼见。以下是澳大利亚莫纳什大学访问学者初玉岗为搜狐财经发来的独家文章,题目系搜狐财经编辑所加。

  从郎咸平教授质疑科龙电器和青岛海尔等企业产权改革问题到搜狐财经独家发起“国企产权改革大讨论”,在国内引起广泛的反响。到目前为止,很多学者发表了颇有价值的看法。但是,人们仍然忽略了其中一个重要的方面,即公众在国有经济中的产权及其应有的地位和作用问题。实际上,国有企业在经营中的低效率及其在产权改革过程中出现的资产流失等等,都与公众产权的虚置有关。在这场学术性的大讨论当中,这个问题应当引起各位大师们的充分注意了。

  一、 怎样看待产权改革中的国有资产流失问题

  在郎咸平教授的文章发表以后,有人呼吁说:“不要贸然引爆仇恨国有资产流失情绪”;“国有资产是必定要流失的,现阶段最重要的问题是坚定改革的方向,而不是争怎么改的问题”;“要善待为社会做出贡献的人”;经营状况良好的国有企业是其努力的结果,他们在产权改革中得到企业的资产是应该的;“不能因为国有资产可能流失而中止改革”。有些人不仅极力否认产权改革过程中存在国有资产流失现象,而且试图阻止别人对这种现象的研究,甚至把郎咸平教授对国有资产流失提出的质疑斥为“瞎搀和”,斥为从来没有在计划体制下为国有资产做过贡献的香港人“企图染指国有资产”等等。笔者不赞成这些观点。

  首先,我们应该正视产权改革过程中国有资产流失的现实。郎咸平教授的报告虽然有着很多不足,但他的贡献在于,进一步引起了人们对企业产权改革过程中国有资产流失问题的关注。早在十几年前,国有资产流失的现象就已经不算新鲜了。但是直到郎咸平教授最近的文章发表以前,学术界似乎更重视国有企业经营过程中的浪费与国有资产流失问题,而不太在意国有企业产权改革过程中的国有资产流失问题。郎教授所挑起的争论显然有利于人们加深对这个问题的认识。所谓国有资产流失应是指这些资产及其应得收益在未经国家和全体公众的认可而转化为非国有资产及其收益。近年来,各大媒体近年都曾有过关于这种现象的报道和评论。从目前报道的很多个案来看,这种现象确实值得引起注意。郎教授的报告所涉及的青岛海尔,其前身虽然是大集体企业,但它与一般的国有企业也有很多相似性。所谓大集体不过是地方政府的产权而已。根据郎教授报告所反映的情况,由员工控股的海尔投资公司占有了海尔集团的商标专利权及其收益。这里值得思考的是:海尔的员工是否就等同于作为企业产权所有者的大集体本身?大集体的产权在改革中是否应该得到保护?企业经营者和员工对大集体的产权的侵蚀是否应该引起人们对相似的国有产权损失的警惕?与某些学者的态度相反,国家国有资产监督管理委员会的官员倒是能够坦诚地看待产权改革中的国有资产流失问题。他们已经证实,“国有资产流失问题是目前存在的较为普遍的一个现象”,其中包括产权改革过程中的国有资产流失现象。而且国家国有资产监督管理委员会正在着手对产权改革中的国有资产流失问题进行彻底的调查。这就令人大惑不解了:学者应该是更加超脱,更加客观、更加理性的人们。为什么对于主管官员都敢于承认的国有资产流失现象,有些高明的学者们却要极力抹煞呢?

  其次,必须正确对待经营者和本企业员工在国有企业资产增值过程中的作用问题。不可否认,张瑞敏这样的企业家在他们所经营的企业中是做出了重大贡献的。原有的体制并没有对这种贡献给予足够的补偿。在产权改革过程中,我们应该明确界定他们在企业资产中应得的份额。“善待为社会做出贡献的人”,这本来是一种合理的要求。但是,这里有两个问题必须搞清楚。第一,改革开放后国有企业资产的增值是否单纯是由企业经营者及其员工造成的?善待为社会做出贡献的人是否意味着直接把企业的资产界定为归他们所有?第二,经营者和员工能否自己界定自己在企业资产增值中的贡献?实际上,决大部分国有企业都得到了政府提供的初始资本。这是企业得以存在和承担风险的基本条件。在其后的发展过程中,国有企业的地位使他们在贷款的获得、原材料的保证和产品价格的确定等方面得到了政府的很多帮助。因此,国家和全民在企业资产增值中的作用也是不可否认的。那些亏损的企业同样得到了国家的初始资本和各种优惠,但是却没有搞好。有人因此认为经营状况好的企业完全是经营者及其员工的贡献。其实这是一种似是而非的说法。实际上,垮掉的国有企业和兴旺发达的国有企业都是由国家和本企业经营者及员工共同发挥作用的结果。而且,国家作为出资人在其中发挥了主要的作用。正因为如此,亏损破产的国有企业才都要由国家承担责任(虽然这种责任可以以有限的方式来承担)。如果说亏损破产的企业应由国家负责并用全民的资产来补偿,而兴旺发达起来的企业则应由他们自己负责并由经营者和员工占有其资产,那显然如周其仁先生所说:“缺乏起码的逻辑训练”。有些人则是有意要让国家和全民当这种冤大头。经营者和员工在国有企业资产增值中的贡献应由政府和公众来界定,而不应由他们自己来界定。这是企业出资人与代理人之间关系的基本内涵。国有企业的经营者和员工就像一个家庭的保姆而不能代替这个家庭财产的主人。郎咸平教授的这种比喻并没有错。有些人在纯学术讨论中一直认为,资本雇佣劳动的产权结构是合理的和有效率的。而在国有企业改革的实践中,他们却支持企业经营者对国有企业的控制权、决定权和剩余索取权,吾未见其明也。

  最后,必须高度重视国有资产流失造成的危害。不少人认为,国有资产的流失在国有企业的产权结构中是难以避免的;与其让它们在现有企业的经营过程中逐渐流失掉,还不如趁早进行包含一些国有资产流失现象的产权改革。这种观点过于看轻产权改革过程中国有资产流失的危害。国有产权的损失,伤害到每一个国民的利益。这种损害必然会破坏人们心中的公平感,导致社会矛盾的加剧,降低人们对于政府的支持度,挫伤人们参与国家建设的积极性。人们对于国有资产流失的仇恨,将会在耳闻目睹了大量事实的基础上自然形成。当这种仇恨达到相当程度以后,它会通过多种渠道爆发出来,即使没有人用一篇文章去有意识地加以引爆也同样有可能爆发。而且,即使这种仇恨不爆发,它也会以各种潜移默化的形式在经济发展中起到消极作用。后者未必比仇恨的爆发破坏性更小。国有企业在经营过程中的低效率和资产流失现象说明,大部分竞争性领域国有企业的非国有化有利于经济效率的提高。但是,这种非国有化应该是国有资产价值的回收,而不是随意地将这些企业中的国有资产转变为非国有资产。如果国有资产在改革中大量流失,那么它所导致的仇恨及其效率损失未必就小于传统国有制所造成的损失。因此,国有企业产权改革的大方向应该坚持。但是关于其中怎么改的问题则是需要认真探讨的。因为国有资产可能流失而中止改革,这种做法未必可取。但是另一方面,我们为什么不能实行一种没有资产流失、纯属国有资产价值回收的产权改革呢?

  二、 国有资产流失的最根本原因

  在很多人看来,国有资产流失的原因已经很清楚了。这主要是国有经济事实上的所有者缺位,以及多层次、多环节的委托代理结构所造成的严重的信息不对陈等等。所谓所有者缺位就是指没有一个人能把国有经济和国有企业当作自己的企业来经营;国家虽然是企业的所有者,但它是抽象的,没有履行所有者职责的行为能力;行使这种职责的人是政府官员,而这些官员的利益又不可能与国有企业的经营绩效直接挂钩。因此,国有企业在经营过程中总是低效率的并伴随着大量的资产的流失。解决问题的出路只能是取消国家在企业中的产权。实际上,这种看法还没有触及问题的本质。

  我国国有资产流失的根本原因在于公众产权的虚置,或者说公众产权在国有经济治理过程中保障机制的不足。国有企业在形式上归国家所有,但是国家并不是企业的最终所有者。这里的最终所有者是全体公众。事实上,政府不可能用其不依赖于公众的财产来承担国有企业的经营风险。国有资本主要来源于公众所提供的税金和其他形式的积累。即使是在建国初期对帝国主义和官僚资本的剥夺也是由国家以公共利益的名义进行的。因而这样形成的国有资产也是全民财产。国有资本的增值将直接带来公众利益的增长;而国有资本的损失则直接意味着公众利益的损失。在很多情况下,这种损失还需要由公众以新的税金等形式加以弥补。例如,国家可以通过现行国有资产的保值增值来强化其社会保障能力。而如果前者大量流失,国家就需要通过增加税收、提高社会保障收费或延长其缴纳年限等途径来实现同等的目标。可见,公众是国有企业的实际出资人。公众是大量分散的个体,他们不可能直接经营每一个国有企业。公众的利益和愿望需要由国家和政府来代表。只有政府才可以具体地在国有企业中行使出资人权利,其中包括企业经营者的选择权、重大经营决策的参与权,以及收益分配权等等。但这并不等于说,国家和政府就是国有企业的最终所有者。政府应被看作是受公众委托来管理国有经济的人。它在国有经济中的地位类似于一个特大型私人企业集团的董事局和管理总部。而公众则像是这个集团的众多股东。作为平等的个人,他们在国有经济中的权利也是平等的。这与私人股份制企业按股份多少行使表决权的权利结构不尽相同。但是作为最终所有者和代理人,公众与政府之间的关系类似于私人股份制企业集团股东与董事局的关系。无论董事局的水平有多高,它都不能排斥和代替企业最终所有者即股东的权利。董事们的行为必须受最终所有者即股东的规范和约束。因此,政府在国有经济中的产权类似于私人企业集团的法人财产权,而公众则享有国有企业的最终所有权。

  国内外的经验都表明,如果资本的最终所有者不能在企业的治理过程中发挥应有的作用,那么该企业就难免出现低效率和资产流失的现象。作为国有企业的最终所有者,公众应能在整个国有经济的治理中发挥类似于私人企业集团股东的作用。众所周知,股东在股份公司董事会、监事会的选举以及公司章程和其他重大经营决策的制定等方面可以直接行使投票权;公司的各种经营信息必须及时向他们披漏;股东在必要时可以查阅公司的财务记录,可以转让自己的股权,从而退出公司以保全自己的利益。现代产权制度的这种安排可以使企业经营者面对股东的有效约束和压力,因而企业的效率是比较高的,一般也不会出现严重的股东资产流失问题。但是到目前为止,我们的国有经济管理体制并没有给公众以行使类似权力的充分机会和能力。虽然在理论和法律上,我们都承认公众是国有经济和国有企业的主人,可是在实践中,公众对于国有经济管理者即政府主管官员和企业经营者的选择只发挥了很有限的影响,他们对国有经济和国有企业经营决策的参与和对其实施效果的了解也很有限。结果,最终所有者对国有经济的各级代理人和具体管理者缺乏足够的监督和制约。这是国有经济所有者缺位的真正含义。在近期的讨论中,很多学者都谈到各级政府官员和国有企业经营者缺乏信托责任的问题。但是他们没有进一步点明,造成这种状况的原因是什么。实际上,这正是由作为国有经济最终所有者的公众产权被虚置造成的。在这种情况下,国有资产流失就不仅会表现在国有企业的经营过程中,而且会表现在企业产权改革的过程中。企业经营者可以利用自己的直接控制权和信息优势等等,在很大程度上决定把国有产权转变为非国有产权的方式和价格,并通过对主管官员的“公关活动”使这些形式和价格合法化。在公众产权被虚置的情况下,政府官员在国有经济管理中的渎职行为不一定会受到严厉的处罚。结果就会出现很多合法而不合理的国有资产流失现象。而且,在最终所有者参与不足的情况下,产权改革还可能被某些人看作是瓜分国有资产的最后一次机会。有些学者也会忽视公众的利益而片面地为企业经营者讲话。因为在公众产权被虚置和公众参与不足的情况下,维护国家利益和公众利益的行为未必能够得到什么好处;而片面地为企业家鼓与呼也未必得到什么惩处。相反,后一种学者可能更容易被企业家聘为独立董事、财务顾问、首席经济学家等等。

  三、 落实公众产权:国有经济改革中无法回避的问题

  要解决国有企业中国有资产的流失问题,最根本的途径就是要落实公众作为最终所有者的产权。这就要求强化公众对国有经济管理的参与和监督。这显然与国家的整个管理体制有关,是一个带有敏感性的问题。有些人总是企图通过产权改革来回避这个问题。但在实际上,这是回避不了的。一方面,如果不落实公众的产权并强化公众对国有经济管理的参与,那么产权改革过程本身也会出现国有资产流失问题;如果这种流失趋于严重的话,那么与其改革可能还不如不改革。另一方面,产权改革不可能取消所有的国有企业。在那些自然垄断性的行业,仍将存在一些大规模的国有企业。当代世界各国概莫能外。在这些企业中,公众产权的虚置仍然要导致资源利用的低效率和国有资产的流失问题。因此,我们必须解决如何落实公众在国有经济中的产权问题。

  其实解决这个问题并不难。

  第一,要改革各级人民代表大会的选举产生办法,实行人民代表的竞争性选举和职业化制度,让更多真正愿意维护公众利益并且确实具有这种能力的人加入人民代表的队伍。同时,必须建立人民代表定期向选区群众报告工作的制度,强化人民代表对选取公众的信托责任。

  第二,强化各级人民代表大会在本级国有经济管理方面的功能。各级政府管理国有经济的官员,特别是国有资产监督管理委员会的官员,应在竞争的基础上由人民代表大会选举产生,并定期向人民代表大会报告工作、接受质询。大型国有企业的经营者应经人民代表大会委派,其年度财务报告、薪酬方案和主要经营者的离任审计等等,都应经本级人民代表大会通过。

  第三,提高国有经济管理的公开化程度。大型国有企业的年度经营报告,应像上市公司一样向全社会披漏。这些企业的经营者选择、兼并重组和资产处置等,应更多地采取招聘、招标、拍卖等形式进行,防止暗箱操作,保证全体公众的知情权。

  第四,鼓励各界群众对各级国有经经济管理的参与,欢迎他们提出各种批评和建议。对于郎咸平教授这样带有某些偏见的主张,各级政府和人民代表大会也应注意吸收其中合理的成分,而不应该像假洋鬼子一样“不准别人革命。”

  上述措施看起来是政治问题。实际上,它们首先包含的却是经济意义。在实行了这些措施以后我们就会发现,国有经济各级代理人的信托责任并不是不能加强的,由代理人具体管理的国有资产也不是必然地要被浪费和流失。

  参考文献:

  国资委:《严肃分析流失问题 国资委彻查国企产权转让》,http://www.business.sohu.com 2004年9月18日。

  郎咸平:《成立海尔中建意在曲线MBO 海尔变形》,http://www.business.sohu.com 2004年9月16日。

  张维迎:《要善待为社会做出贡献的人》,http://www.business.sohu.com 2004年

  赵晓:《不要贸然引爆仇恨国资流失情绪》 http://www.business.sohu.com 2004年8月26日。

  周其仁:《我为什么要回硬郎咸平》http://www.business.sohu.com 2004年9月11日。(本文作者初玉岗,湖北省社会科学院研究员,现为澳大利亚莫纳什大学访问学者.)

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