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一场涉及数百亿资金的大腾挪正在悄然推进。
刚刚结束的国际社会保障协会第28届全球大会期间，有一个细节让我们看到了安宁表象下的不平静：从劳动和社会保障部(下称“劳社部”)部长郑斯林到部分地方社保局官员，都参加了此次会议，而会议间隙，社保机构手中掌控的474亿企业年金之具体出路，则是各路地方官员着意打探的重点。
令他们如此关注的是劳社部即将出台的一个文件。
日前，来自权威渠道的消息称，与《企业年金基金管理试行办法》(下称《管理办法》)具有相同效力的《企业年金基金管理运营机构资格认定暂行办法》(下称《认定办法》)，已经通过劳社部法制部门审核，正按程序上报审批，并将在近期内以部令的形式发布。
根据《认定办法》(征求意见稿)以及企业年金管理运营机构资格评审标准，作为企业年金运营主体的受托人、账户管理人、托管人以及投资管理人，其评审标准的第一基本条件，就是经国家金融监督管理部门批准，在中国境内注册的独立法人(其中账户管理人要求是经国家有关部门批准、在中国境内注册的独立法人)。
这一基本条款，恰恰触动了现有企业年金经办大户——地方社保机构最敏感的神经，因为它们大多属于由财政拨款的全额事业法人单位。
一位接近劳社部的人士称，一旦《认定办法》发布实施，就意味着劳社部近年来一直力主之企业年金市场化运作思路，得以实质性贯彻落实。
该人士称，《认定办法》的实质，是让基金、证券公司、信托公司、保险公司、银行等市场竞争主体，在经过特定的认定程序(比如专家评审)后，成为企业年金运营的主角，而先前曾在企业年金领域独揽大权的地方和行业社保，则不得不黯然退场。
地方社保13年渊源
选择对社保本系统之事业法人开刀，劳社部情非得已。甚至，对于地方社保是否一定要推出企业年金，劳社部系统内部一直存有分歧。
反对者认为，目前企业年金市场化运作为时过早；并且，地方社保机构在企业年金的运作上，已经初步实现市场化运作；更重要的是，地方社保本身是事业法人单位，不以盈利为目的，可以更好地维护年金的运作。
改革派则应声反驳。一位力主企业年金市场化改革的专家称，事业法人本身就不是市场化的竞争主体，并且市场化的含义就是充分竞争，而地方社保恰恰是通过政府特殊税收政策以及无形的政府信誉光环搞垄断，一旦做不好，不但造成风险损失，还要把政府信誉搭进去。此外，地方社保虽号称不以盈利为目的，但并不等于不盈利，更不等于不亏损，在这一点上并不比商业机构有优越性。
另一个支持改革的理由是，目前地方社保经办企业年金通常要收取1%的管理费，再加上把资金委托给托管人和投资管理人的相应收费，加总的费用支出实际上比《管理办法》规定1.6%的水平还要高。
但是，让地方社保倍感委屈的是，企业年金划入地方社保的“地盘”有其深厚的历史渊源，并且其最早就是在劳社部相关部门的大力推动下发展起来的。
中国的养老保险制度从1980年代中期开始改革，初期是福建一些集体企业退休职工人员数量较大，依靠单个企业自身无法应付退休职工的养老问题，之后渐渐出现区域性的企业联合统筹的方式——一个企业支付不了，就十个企业联合统筹，慢慢壮大支付能力。
于是，养老保险制度渐渐从企业自己支付过渡到社会统筹。
1990年代初，国务院通过了“关于企业养老保险制度改革的决定”(国发199133号文)。当时，有关养老保险的领域归属问题成为社保部门和商业保险公司的争论焦点。以中国人民保险公司为代表的寥寥几家商业保险公司认为，无论补充养老保险还是基本养老保险都应该由商业保险公司来运作管理，而不是由社保部门负责。
最终的结果是，33号文规定，无论基本养老保险、补充养老保险和个人养老金储蓄，都是由社保部门一把抓——基本养老保险和补充养老保险被归口为社会保险，后者是对前者的补充，商业保险则被定性为对社会保险的补充。
但问题在于，33号文并没有说明商业保险到底“补”社保中的哪一块职能，于是，无论社保还是商业保险公司都在补充上做文章。
也就是从1991年开始，一些地方的社保经办机构开始办理企业补充养老保险的“业务”。由于基本养老保险和补充养老保险都是社会保险，地方社保在当时做补充养老保险名正言顺。
但从1991年到1995年期间，由于劳社部与国家体改委未能就基本养老保险改革方案取得一致，各地企业补充养老保险基本停滞。
1995年，国务院下发6号文，基本养老保险改革方案走向统一。随即劳社部下发第464号文——“关于开展补充养老保险的意见”，确定了补充养老保险的基本政策框架。
与33号文相比，464号文最明显的变动之处在于，补充养老保险既允许社保机构办，也允许商业机构办。
之后，在沿海发达地区，如深圳、上海，以及大连等地，企业年金渐渐热身。
至于企业年金之市场化原则于2000年确定。2000年，由国务院制定，经过中央政治局、总理办公会议、中央金融领导小组、中央金融工作会议四读审定，国务院发布42号文件，年金的市场化管理正是其中的四个政策要点之一。
2001年-2002年间，辽宁社保改革开始试点，之后，大连社保机构经办的企业年金也开始发展起来。同一时期，上海和深圳也开始启动。此外，电力等行业的社保机构(如电力社保局)也开始壮大。
2001年间，上海社保局掌管的企业年金仅有10多亿，到2004年中，已达到84亿元的规模，而深圳也有13亿左右，大连则在3亿-4亿之间。
从起步到壮大，尤其是2001年后，劳社部在其中起到了关键性的推动作用。包括后来引进托管和委托机构投资，都是在劳社部一手指导下开展落实的。
而从1991年至今的13年间，社保机构也一直是企业年金的主力。2002年1月，经深圳市政府批准，深圳企业年金管理中心成立；同一时期，上海企业年金发展中心也挂牌成立，并成为活跃于中国资本市场的一股力量。
到2004年6月30日，上海企业年金发展中心的名字出现在23家上市公司流通股股东名单上；而规模相对不大的深圳企业年金管理中心，也成为上市公司北京城建的第四大流通股股东。
“从制度上考虑，先不是决定由谁来做的问题，而是必须首先把补充养老保险做起来，基本养老保险这一块才能降下来。”一位目睹了中国社保改革历程的社保专家指出。
财政部力主社保“退出”
历史车轮滚滚前行。
社保机构经办企业年金虽是历史使然，但经过长达13年的“运作”，企业年金的规模并没有足够做大。
即使是社保改革试点的辽宁，其社保中心管理的企业年金也仅为接近2000万的规模，更多的地区只有几十万或者几百万的规模。换句话说，除了上海和深圳，其他全部都是“散户”。
2002年初，面对WTO的市场开放承诺，由于包含了排斥国外企业涉足的条款，国务院法制办要求劳社部对464号文进行修改。
为什么要改？
上述社保专家指出，以往的社保管理存在三大问题：“责任不明，结构不清，资源整合不合理”。
最基本的问题是，养老保险说起来是三个层次，实际上是一笔糊涂账，就是挪用个人账户的钱。而所谓统账结合管理的养老保险制度，更被业界戏称为“混账”管理——“其实质就是拿了个人账户的钱做当期支付。”一位社保专家称。
而眼下，劳社部着手的工作，恰恰就是要把原先混在一起立体的三层分别单列出来，变成基本养老、补充养老和个人账户储蓄三根支柱——通过结构调整把资金分离出来：政府只承担基础养老部分的责任，个人账户养老金是个人供款、政府管理，企业年金完全是自己制定计划、自己管理，政府只是负责监管责任。
“在这个背景下，社保机构继续经办企业年金显得不合时宜。”该专家指出，在企业年金方面，政府只负有政策监管的责任，没有承担市场运营风险的责任，如果统在一起，由作为政府公共服务机构的社保机构经办，无疑就是要政府去扛分外的风险。
据一位参与企业年金制度设计的人士透露，财政部是最坚决反对地方社保再介入企业年金的力量。“一是基本社会保险已经让财政背负了巨大的包袱，无法容忍地方社保再出现类似问题。财政部的意见是，将企业年金交给商业机构去做，可以给税收的政策。但地方社保机构不能干，它是事业法人，是政府的机构。”
“社保机构做得越大，政府的风险就越大。”即使是在《管理办法》推出之后，反对之声犹不绝于耳。
据一位社保系统的人士透露，以往劳社部从来没有对各地社保的企业年金运作进行过全面的检查。由于无论33号文还是464号文，都没有对企业年金具体投资作出明确规定，部分企业年金通过委托理财进入股市或者房地产领域，资金回收存在相当大的风险。
该人士透露说，深圳企业年金管理中心运作的13亿企业年金中，有7亿元的委托理财，由于合同尚未到期，目前在账面上还表现为良性资产；而掌管84亿元的上海企业年金发展中心，则有16亿～17亿元的资金通过爱建证券(约7亿)、华鑫证券(约3亿)等机构，以委托理财等形式流入股市和哈尔滨市的房地产项目。
劳社部框定退出路径
在社保机构的退出问题上，劳社部的态度明确。
此前不久，劳动和保障部向各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局)下发“关于贯彻《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的通知”，要求“各地劳动保障部门要对本地区原有的企业年金相关政策规定进行一次认真清理，凡与两个《办法》规定不一致的，要按照两个《办法》的规定尽快修订完善”。
“社会保险经办机构管理的企业年金业务要逐步过渡，条件成熟时移交给具备资格的专业机构按市场化原则管理运营。在清理规范中，各地要加强基金管理，保证信息资料完整，严禁挤占挪用、突击分配基金或提取管理费，确保基金安全完整，维护企业和广大职工的权益。”
考虑到地区的差异，劳社部提出，不同的社保机构可以选择不同的退出方式——前提是要在保证安全的情况下，逐步退出，“不搞‘一刀切’”。
据内部人士透露，目前劳社部给地方社保准备的退出方案被概括为“两种方式五条路”：方式之一是行政方式，强制移交。其缺点是可能会留下后遗症，比如政府指定移交机构会有受益嫌疑。
市场化移交是第二种方式，具体包括四条出路：第一是自然移交，社保机构不再继续管理，由企业自主选择商业机构，其风险在于如果有不良资产，就会在此过程中出现问题；第二，由商业机构购并社保企业年金的业务，是受托人向受托人的转移，这是一种比较平稳的过渡方式；第三，可以选择自己改制，从事业法人变成企业法人，从公共服务机构变成商业性运营主体；第四，组合的方式。
在改制的问题上，深圳的条件似乎相对成熟——目前深圳企业年金管理中心内设托管部、运营部、稽核部、计财组、电脑组、办公室等6个部门，组织架构完善，比较适合改制成企业法人。但由于资金规模相对较小，深圳社保局下辖之深圳企业年金管理中心目前已基本确定走业务购并道路。
相比而言，上海的情况不无尴尬：从资金量来看，上海执全国之牛耳；但从人员和组织架构上看，上海则显单薄：坐拥84亿元企业年金的上海企业年金发展中心，人员基本上是由社保局相关处室公务员兼任，福利事业处只有两个人分管，投资部门也只有三四个人——几乎是清一色的事业单位编制。
换言之，摆在上海企业年金发展中心面前的几条出路，哪一条都不好走。
上述内部人士透露，劳社部首先肯定了上海社保局在《管理办法》出台后的积极姿态，具体到上海企业年金发展中心的个案问题上，过渡的时机、方式都可以考虑，要确保安全、平稳过渡。
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准入“新门槛”
尽管棘手，但退出仅仅解决了小部分的问题，在《认定办法》推出的同时，劳社部有关专家评审委员会议事规则(下称“规则”)也同时出炉。
知情人士透露，“规则”确定了选聘专家程序和条件、评审专家职责与权利、专家评审方法和结果以及评审专家工作纪律等。
其中，评审专家的产生系由劳社部按规定程序公开选聘：通过个人自愿申报、行业协会或行业主管部门推荐等方式推选，同时协商有关部门，了解推选专家的专业能力和职业信誉，按照择优原则确定评审专家，并建立专家库。
而评审专家的专业范围包括金融、财务、会计、法律、社会保障、公司治理、风险管理、信息技术等重要领域，主要由保监会、银监会、证监会，以及银行业、证券业、律师业、会计师业等5个行业协会负责推荐，劳社部审核筛选。
此外，专家还应当符合年龄一般在65周岁以下、未从事与评审事项有利害关系的工作等7项条件。
据一位接近劳社部的人士透露，在市场准入方面，劳社部着意两方面问题：一是确保有公正的准入办法，避免暗箱操作。而作为监督机构，劳社部将不参与评审，而是监督评审过程、监督评审专家行为。在未来的评审过程中，为确保评审专家的公正性，要求保留专家评审的工作底稿、打分以及打分理由。
第二，据劳社部统计，截止到2004年3月底，全国建立企业年金计划的企业有22463家，由于企业年金(自愿性)不同于社保基金，需要解决一定的运营机构数量，给企业以选择的空间，以防造成新的垄断以及由此可能产生的风险；同时通过机构之间的适度竞争推动企业年金市场的进一步发展。
至于在资格认定环节，一是限制政府部门的权力，二是限制评审专家的权力。“考虑到市场规模的限制，准入方法将会是介于审批制与注册制之间，原则上来讲，凡是符合标准的机构都可以申请参与，但初期在数量上，会考虑到市场需求和监管能力。”该人士说。
