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春节回到家乡，用心看了看小城一年来的变化。混凝土路增加了几条，新建的楼房和商铺排列两旁，城市的规模又大了几分。街道的脏乱差却是一如既往。行人、单车、机动车挤在一起，街边的店铺小贩同声叫卖，污水横流满目皆是，连刚刚落成的小区门口，也隐约可见垃圾堆的影子。
先不说管理，城市建设缺少规划是显而易见的。几乎每一条街都是另外一条的翻版，千篇一律的民居和一模一样的商铺，除了地理位置别无区别，完全是钢筋混凝土堆砌的结果。相比之下，老街倒还有点自己的特色，虽然也很乱，总算各有各的面孔。可以想见，政府在开发的时候，根本没有通盘的考虑，有的只是临时的“酌情处理”。
与此形成鲜明对照的，是我工作的那座城市。规模也不大，却以规划得好而闻名全国，其城市环境质量至今为人津津乐道。只是成也规划，败也规划，因为想得太过超前，投资太过大手笔，竟把气血耗尽，整个经济也拖得步履蹒跚。更要命的，是政府的规划朝令夕改。本来街道与商铺相安无事，政府为了要完成个什么任务，就强令在商铺门口修绿化带，弄得无处泊车，商家怨声载道。
这可真是个两难，不规划不是，规划太多也不是。
公共物品与私有产权
不用说，有些东西是非要政府亲力亲为不可的。市内街道就是典型，因为没办法设卡收费，私人不可能投资。而道路建设的安排，对城市的发展往往有决定性的影响。郊区土地的价值，就常因规划了道路而急升。市内道路就是公共物品，政府的规划不可或缺。类似的例子不少。但有很多似是而非的公共物品，其实可以由私人提供的，但因是行政垄断，被误以为是公共物品了。前段时间铁路价格听证会吵得热闹，有人就说铁路是政府投资建设的，所以铁路运输是公共物品，理应以民主程序来定价。如果这种理由可以成立，那么任何产业都可以是公共物品（政府行政垄断就是了），搞计划经济好了，还搞什么市场经济呢？
再看土地的开发。一块地能做的事数之不尽，由政府来决定就难免武断。许多地方的城市规划，都详细地规定了哪块地应该建住宅，哪块地应该开商场，哪块地要拿来发展高科技。官员们当然可以凭着想像随意规划，但要是投资者不买单，打了水漂的钱可不用官员自己还。至于科学的规划云云，既然市场是不可预测的，那么城市建设又怎能规划得恰到好处？所谓规划就是规划土地资源配置，要是有什么数学公式或先进经验能够决定最佳配置的话，那么计划经济早应该行得通了。
重要的是分清两者的界限。公共物品不能由私人提供，别无选择的要由政府来办，有规划自然好过没有规划；但能够由市场竞价来决定的，例如土地的商业开发，就应该让市场自行解决。由出价最高的项目获得土地，自然能够产生最高的收益，这是任何规划也办不到的。上海市政府在黄金地段划出十万平方米用来铺草坪，你说是亏还是赚？政府的说法当然是环境得到了改善，是赚了；但若有人愿以更高的出价买那块地，为了地尽其用就未必会拿来种草。关心环境的并不是只有政府，哪个买房子的人不计较周围的环境呢？开发商要面对市场竞争，改善环境的动力不会比政府差。政府是市场的替代，是无可奈何的选择，只要产权能够明晰界定，还是应该让市场自决而不是由政府规划。
这条界限并非清晰可见。技术的发展，制度的改进，随时会将过去的公共物品变成私人物品。且不说铁路这样显而易见的例子，就是整个城市，也完全可以由私人公司来办。美国就有这样的城市，没有市长，只有经理，市议会就像董事会，一个城市就是一个公司，所见尽是私人物品。
土地制度的死结
天下之大，莫非王土，用这句话概括中国的土地制度是最贴切的。中国的土地，真正的老板只有一个，那就是国家，私人只能占有使用权。所谓国家所有，其实只是一个名份，国家是摸不着的，摸得着的，只有政府。可不要小看了这个名份，政府动辄划来划去，靠得就是这个土地的国家所有权。
既然土地是政府的，要干什么，自然是政府说了算。使用权的转让，也是愿给谁就给谁。你不照规划开发，我不批地给你就是了。于是完全由政府掌握的土地资源，不仅成为政府的摇钱树，而且可以将自己配置资源的意志强加给市场。
这套所有权与使用权相分离的制度，是从香港学来的。说来有趣，这套制度，其实是殖民地的权宜之计。因为九七大限的存在，港英政府无法将土地永久私有化（像英国本土那样），只能搞一个限期使用，所有权属于英女王，大限一到就归还中国。这本是无奈之举，不想淮橘错位，到了中国反而生根发芽、茁壮成长了。
这条经验的妙处，在于政府可以圈地敛财。香港所得税率之低，世界闻名，岂不知政府暗渡陈仓，早已通过卖地抽了大量的间接税。张五常就曾指出，香港的真实税率其实并不低，而是非常地高。中国学来了这套经验，不仅大抽间接税，把房地产价格弄得奇高，更要痛痛快快地纸上谈兵，大做城市开发的规划梦了。
土地国有，是既成事实。但政府如果能够永久出售土地产权，或者至少将使用权期限定得足够长，并允许自由转让，那么城市的建设和发展，是可以更市场一点的。
规划宜粗不宜细
好了，现在的问题是，政府既无法放弃规划的责任，让城市自发扩张，也不能事无巨细，撇开市场来发展城市。政府必须有所为有所不为。现有的土地制度下，政府很难拒绝批地带来的巨大利益；另一方面，政府参与过多又会导致资源的错误配置，一旦宏观环境发生意想不到的变化，就会将政府和投资者一齐套牢。珠海是这方面的最佳反面教材，在“七通一平”了大量土地之后，突遇治理整顿，令城市发展一夜之间陷入尴尬境地。
不妨再学学香港吧。政府批地不要再以黑箱方式操作，而改为公开拍卖，价高者得。政府唯一控制的是土地供应量和公共交通设施的规划。这样，政府既可以保证卖地收入，又能最大限度得由市场来决定投资方向。在目前的情况下，这大概是唯一的万全之策了。
