伴随着国务院《关于投资体制改革的决定》出台，确立了民间资本成为投资活动的主体之一。放宽社会资本的投资领域的规定，给民间资本发展开拓了新空间。与此同时，铁路、航空等垄断领域也逐渐有了民间资本的身影。

　　坚冰已经打破，但国务院发展研究中心技术经济研究部的郭励弘却撰文指出，把民资置于完全垄断的领域，无疑是以卵击石，而城市基础设施将成为它们寻找奶酪的新领地。夸张点说，民间资本的一条“活路”是城市基础设施。

　　民间投资以较少的资源获得较快的发展，说明其效率、效益比政府投资更高。我国至2020年将增加一倍的城市人口，增加两倍的城市建成区，城市化对基础服务的巨大需求，为民间投资提供了广阔的舞台。从产业组织的角度来看，民间资本将突破政府资本的小农经济格局，担起产业整合的大任。

　　寸草报春晖。无论东部地区还是中西部地区，民间投资城市基础服务已经形成潮流，而且有日益汹涌之势。但也要看到，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，相同的是这些障碍都来自垄断的惯性。

　　民间资本的新通路

　　上世纪90年代中后期，在政府未设准入禁令的各个产业方向上，短缺经济基本结束，买方市场初步形成。于是包括外资在内的民间资本，开始把目光投向那些长期由政府包办的投资领域，基础设施建设越来越成为关注焦点。1995年，国务院发展研究中心举办了“基础设施建设国际高层论坛”，在会议文件中已经指出“民营化是发展趋势”，这在当时来说是相当超前的观念。

　　投资效益高

　　根据全社会固定资产投资统计，从1981年到2002年，政府投资(按国有经济口径)从745.9亿元增至18877.4亿元，平均年增16.6%；民间投资(按非国有经济口径)从165亿元增至24622.5亿元，平均年增26.9%。22年间，民间投资的年增幅比政府投资高出10个百分点，这是改革开放的巨大成就之一，也是中国经济持续高速发展的主要原因之一。

　　目前，社会资金这一关键要素的配置仍然是以政府为主来进行，而且配置的方向是向政府公司、政府项目高度倾斜。其一，在很长一段时期内股票市场的宗旨是“为国企脱困服务”，所以到目前为止，股票和可转换债券90%以上是由政府公司发行。其二，当企业债券的发行由中国人民银行审批时，百分之百批给政府公司；1999年改由国家计委审批后，百分之百批给政府项目。其三，用于投资的国债，绝大部分归政府项目支配。其四，关于银行对非国有经济的贷款比例有各种不同的估计，比较乐观的判断出自中国人民银行统计司的一次调查：1998年，“在金融机构的各项贷款中，短期贷款的44.4%、中长期贷款的24.8%贷给了非国有经济。”自1998年起政府投资愈加发力，占用了更多的资源，所以可以认为政府与民间之间的中长期贷款比例没有大的变化，仍为75∶25。

　　以上产出与投入两个方面的比较，明确显示出民间投资是以较少的资源获得较快的发展，从而用中国的数据支持了早已被市场经济国家视为公理的一个结论：和政府投资相比，民间投资的效率、效益更高。高效率和高效益，这正是民间资本可持续发展的基础；政府的投资，则在很大程度上是靠坏账战略及行政垄断这两个轮子来推进。

　　投资范围广

　　要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告《为发展提供基础设施》的概念——基础设施可以分为两大类：一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。

　　要说明什么是与民间投资有关的城市基础设施，则需要对上述内涵作一些剔除。第一，从地域范围来看，凡农村的和城间的基础设施均不必计入，如灌渠、城际交通等。第二，从资本关系来看，凡由中央政府投资并经营的基础设施均应扣除在外，如铁路、电力、电信等。第三，从产权关系来看，由于长期以来混淆了“所有制”与“所有权”的概念，受“全民所有制”理念的误导，政府的资本、企业至今尚未做到“产权清晰”，“你投资，我拥有”的现象普遍存在。地方政府投资的某些资产可能不属地方政府所有，例如城市配电网；原属中央政府的资产也可能交给地方政府“属地化管理”，例如机场。民间投资关心的是哪些基础设施可以由地方政府决策准入，因此，本文所论述的城市基础设施包括“属地化管理”后的机场一类，不包括城市配电网一类。

　　根据以上区分，民间资本有希望进入的城市基础设施大致如表1。但是表中所列仅只是目前的情况。一方面，民间投资具有水银泻地、无孔不入的特点；另一方面，越来越多的城市政府不仅有了“不求所有、只求所在”的开放意识，而且有了“保护公民合法所有权”的信用观念。情投意合，两相情愿，表1中的内容将会不断扩充。

　　城市化对基础服务的巨大需求

　　在城市基础领域，对民间投资的巨大需求将来自三个方面：第一，现有设施不能满足现有城市人口的需要；第二，农村人口向城市人口的转化将不断扩充基础服务的对象；第三，许多基础设施中的政府资本将会减持、退出。归根结底，这些机遇都是源于高速推进的城市化。

　　对于城市化，长期以来直至改革开放初期，我们一直逆规律而行，采取禁止的态度(“离土不离乡，进厂不进城”之类)，后来又改为限制的态度(“发展小城镇”之类)，致使我国的城市化远远落后于工业化，城市人口比重属于全球最低之列。从表2可以看出，按照国际通行的口径来比较，我国农业人口比重不仅高于世界平均水平，而且高于非洲平均水平，高于印度、印尼等人口大国。

　　实际上，中国的特色是有很大一部分人口住在农村但并不从事农业。根据中国统计年鉴，2002年按城乡划分的乡村总人口比重为60.91%，按三次产业划分的第一产业就业人员比重为50%；这大体上可以反映出，农村的非农人口约占全国总人口的10%。

　　中国的另一特色在于“城市”主要是行政范围而不是产业区划，因此所有“城市”中或多或少都有乡村，都有农业人口。4个直辖市中城市化程度最高的北京，其农业人口比例(8.5%)仍然高于全欧洲的平均水平(8.2%)；至于重庆，则完全是个农业“城市”，乡村“城市”。

　　从1985年到2002年，我国城镇人口平均每年递增4.2%，这反映出城市化的速度；城市建成区面积平均每年递增6.2%，其高出城镇人口增长率的两个百分点，反映出城市化的质量不断提高。假定在实现全面小康之前能够一直保持这样的速度，那么2020年的城镇人口将达到10.5亿人，比2002年(5.02亿人)高出一倍还多；2020年的城市建成区面积可达到7.7万平方公里，比2002年(2.6万平方公里)高出将近两倍。即使如此，全面小康之际的农村人口仍约占总人口的25%，仅相当于目前伊朗、蒙古、墨西哥等国的水平，或1990年时南美洲的平均水平。

　　增加一倍的城市人口，增加两倍的城市建成区，这就是城市化的浓缩内涵！如此规模的城市化进程，必然要依靠数额巨大的基础设施投资作为支撑，民间资本大有用武之地。

　　产业整合期盼民间资本

　　政府军以野战为主，民兵以保卫家乡为责，这是一场全民战争中的大体分工。但是在城市基础设施领域，我们看到了完全相反的情况。

　　条块分割是政府资本的基本形态。这种分割再加上长期的政府垄断，就使得许多本应产业化、规模化发展的城市基础服务，变成了各城市自给自足(或自给不自足)的自然经济，政府的心态也未能超越满足于男耕女织的小农心态。

　　在改革开放的条件下，当政府资本无法维持自然经济的时候，就需要有专业资本、战略投资者的介入。前些年的水务市场就是个非常典型的例证：政府资本孤守一城一池，境外资本攻城略地。

　　近两年来，洋水务因水土不服而陆续退出中国市场；最早(1992年10月)拿下项目合同的苏伊士昂帝欧水务集团，其代表处也于2003年春从北京京城大厦黯然撤离。但是政府的杂牌军难以阻挡挟优势资本、技术与管理而来的境外兵团，却仍然给人们留下了深刻的印象。

　　城市燃气管网则是另外一幅景象，产业整合主要是靠国内民间资本推进的。其中，以罐装液化气起家、1994年进入管网燃气市场的河北新奥燃气公司，至2003年初已成功取得对30多个城市管网燃气的特许权经营，市场覆盖人口近1000万。

　　国内民间资本在向城市基础设施进军时，搞“多元化经营”还是搞规模化经营，搞“资本运营”还是搞实业投资，这是个严肃的战略选择，关系到今后是否有能力对抗又一波的外资攻略。另一方面，城市政府在考虑基础服务民营化的时候，不应该以条块分割的习惯性思维方式去担心本地民营经济是否有足够的实力，因为民间资本没有条块之分，它们正在为产业整合培育和壮大野战能力。

　　清醒认识民间投资的回报率

　　在很多情况下，城市基础设施项目之所以不具有对民间资本的吸引力，是由于投资回报不能满足投资者的期望。很多案例则说明，如果答允了过高的投资回报，固然有利于招商，却使政府陷入无法兑现承诺的尴尬境地。

　　投资回报率隐伏的问题和引起的争纷已经太多了，政府对投资回报率一定要有清醒的认识。

　　特许权经营协议的核心问题是投资回报率，但投资回报率的文字表述却未必在协议中列出。这是因为，投资回报率是所有投入要素与产出要素的计算结果，协议双方的谈判内容和协议的条款内容，都是针对这些要素的定量或定性的共识。

　　投资者对于投资回报各有各的追求，各有各的期望，不可能规定一个统一的衡量标准。但是另一方面，投资回报率的期望值无非取决于两个主要的影响因素：一是机会成本，也就是如果不去搞城市基础设施项目而是向其他领域投资，可获取什么样的投资回报；二是风险贴水，也就是投资风险越高，越需要提高回报率要求，这样才能在扣除风险后达到正常的回报率。

　　城市政府在把基础设施推向市场时，应该尽量做出减少各类风险的安排，以期降低投资者对投资回报率的要求，最终也就是降低基础服务价格。前些年通胀基本为零时，浙江省民间资本之间的借贷利率（3～5年期）约为10％～12％，而国有银行的长期贷款利率为6％左右，这个差幅可作为投资回报期望值的参考。

　　民间投资城市基础设施时，政府应该调控投资回报，投资者应该规避风险，双方都必须认真分析测算（构成投资回报率的）所有投入、产出因素，并通过商务谈判使某些投入产出参数成为特许权协议中的保证性条款。

　　一来可行性研究中的财务分析毕竟是预测性质的，与项目实施结果必然有误差；二来有些风险因素属于市场风险，政府不可能给出保证，例如客流量等。主要由于这两个原因，所以政府和投资者双方所测得的投资回报率只能是个预期值，而且在特许权协议中没有必要列出这个预期值。民间投资者如果加强经营管理、善于开拓市场，可能获得高于预期的回报；反之，低于预期甚至亏损也不是不可能的，英法海底隧道就是个财务失败的例子。

　　保证投资固定回报率的主要问题在于：首先，投资者既然已经有固定回报率作为保证，就不会再去关心如何降低投资、如何改善经营，这就失去了民间投资最核心的意义——高效率和高效益。其次，政府不仅承担起本该承担的由政府造成的风险，而且承担起不该承担的市场风险，投资者反而没有任何风险之忧，这就使得风险与收益完全不对称，背离市场经济原则和投融资原则。

　　也有些论者是从另一个角度看待这个问题。他们认为，当初大量采用BOT或TOT方式引进外资的时候，银行利率很高，1994年21.8％、1995年15％、1996年10.98％，即使政府保证15％的投资固定回报率，也是情有可原的；这些年来人民币利率7次下调，国内资金相对充裕、融资成本较低、吸引外资总体形势良好，原来承诺的回报率就显得太高了，所以应该修改合同。

　　对于这样的观点笔者不敢苟同，它等于是说，当合同条款对政府有利时应该信守，当合同条款因外部条件变化而对政府不利时则应推翻。这种把合同中的政府一方视为高等级签约人、把民间投资者视为低等级签约人的歧视性做法，在市场经济国家是不可能出现的，甚至是不可想象的。我们可以设问一下，如果签约的另一方是外国政府，我们能够单方面废除合同吗？又如果签约时是低利率而实施合同时遇上了高利率，政府还会废除合同吗？

　　到目前为止，因“保证投资固定回报率”导致合同作废而受损的主要是外资。殷鉴不远，国内民间资本投资城市基础设施时，不能不注意吸取经验教训。

　　民间资本切入基础设施领域的基本方式

　　“要不要”让民间资本进入基础设施领域，对于各级政府来说这已经不是一个问题了。十六届三中全会明确指出，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”中央的态度如此明朗，这就使得在基础设施领域放弃政府垄断已经算不上是突破性改革，只不过是在贯彻中央精神。

　　但是另一方面，“能不能”使得民间资本顺利进入基础设施领域，则仍然取决于各级政府的改革决心和改革力度，因为这要涉及到诸多的制度建设，绝不是只靠领导表态就能解决的问题。

　　特许权经营是基本方式

　　民间资本投资城市基础设施的基本方式是特许权经营。为了大面积地促进民间资本的投资，政府方面需要采取法制化的、规范性的措施，也就是建立特许权经营制度。

　　基础设施领域的特许权经营，是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。广为人知的BOT（建设—经营—移交），就是特许权经营的一个具体类别。此外还有其他20多个类别，如BT（建设—移交）、BOO（建设—经营—拥有）、ROO（改造—经营—拥有）等。特许权经营是没有固定程式的一种投融资方式，可以因地制宜、因时制宜，发展出许多品类。1996年在“中国—欧盟能源合作研讨会”上，笔者所提出的、根据国内实践总结出来的TOT方式（移交—经营—移交），就是符合中国国情、把侧重点放在融资上的特许权经营新品种。

　　最早的特许权经营案例可以追溯到17世纪初。从1610年起，私人开始向英国政府申请建造和经营灯塔，申请书中包括许多愿意支付过路费的船主的签名；获得政府批准之后，私人租用政府土地建造灯塔，在特许期内管理灯塔并从过往船只收取过路费；特许期满后政府收回灯塔，交给领港公会管理和继续收费。到1820年，英国的46座灯塔中有34座是私人投资建成的。

　　特许权经营在发达国家中已成常例。1994年开通的、目前世界上投资最大的（150亿美元）竣工项目——英法海底隧道，就是其中最著名的一个；1986年先由英法两国外长签署了《法英坎特伯雷条约》，然后授予Margaret Thatcher　和Francois Mitterrand两大财团特许权经营。我国在20世纪80年代完成的BOT项目——由香港和合公司（胡应湘）建造的广东沙角B电厂，是发展中国家特许权经营的首批范例之一。

　　从审批走向特许权经营制度

　　我国投融资体制的根本性制度是审批制度。政府资本即使在一些竞争性领域也能保持垄断，排斥民间资本，这往往不是依靠法律法规，而是依靠审批。例如，民营的吉利轿车能够问世，当然是由于浙江省计委批准了汽车厂项目，但很长时期内吉利轿车都属于黑车之列，这又是由于国有的汽车行业协会不批准它进入汽车目录。

　　这种以审批为基础的对民间资本的排斥，不同于国外以法律为基础的政府资本的垄断，所以在中国出现了市场经济国家所没有的垄断新品种：“行政性垄断”。

　　基础设施原属垄断性领域，以“不予审查”、或虽经审查但“不予批准”的方式阻碍民间资本进入，更是理所当然的事情；一旦某个项目确实需要民间资本的话，也只须在项目审批时“松绑”就可实现，似乎没有建立特许权经营制度的必要。所以我们看到，中央职能部门所做过的相关工作，只是原对外经贸部1994年发布的《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》，原国家计委、原电力部、交通部1995年8月联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，原国家计委、国家外汇管理局1997年4月联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》等；这些文件虽然是针对基础设施项目，但只限外资，内容也是强调外汇管理、项目审批、计划审批等，没有多少特许权经营的内容，早已失去指导意义。本来，在广东沙角B电厂走完了BOT的最后一步——移交政府之后，在包括日照电厂、山东中华电力等一系列项目的合同签订之后，特别是在原国家计委亲自操作了广西来宾B电厂的项目融资商务程序及谈判之后，完全有可能提炼出大量共性的内容，形成具有普遍意义的特许权经营法规。但是很遗憾，职能部门对行政审批显然比对制度建设更为热衷，所以长期维持着有特许权项目无特许权制度的局面。

　　制度欠缺带来一系列的负面影响。弊病之一，就是使得本可以在宏观层面上公示、明朗化或解决掉的问题，却在一个个的具体项目上反复出现，引起争执，费时费力，难以形成共识。西气东输可以看作是基础设施项目（管道运输），国家宣布欢迎外商投资、甚至欢迎外商独资，也确实有一批外商兴冲冲前来洽谈；但直至管道即将建成（2004年10月）之际，仍然未能达成特许权协议，外商也已经退出殆尽。从反映出的分歧来看，多为制度性问题，本不必在项目商务谈判的层次上去讨价还价。

　　上行下效。对于城市基础设施，一些城市政府也是习惯于通过项目审批来授予特许权，一般是以红头文件的方式来确立项目及项目公司。问题在于，基础设施的投资和经营是一个长过程，遇上政府换届或文件清理，当初的红头文件未必能够保持效力。此外，一些需要有详尽描述的内容，如价格调整、政府规制、市场保证等，很难以政府文件的形式阐述清楚。

　　最近，建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，2004年5月1日起施行。这个《办法》涉及的行业面窄、特许权品种少、片面强调政府权力，不像特许权经营制度，倒像是“条条干预宣言”。

　　特许权经营的两个层次

　　就特定城市的特定领域而言，特许权经营制度可能以相对简单的方式来建立，例如可以由政府直接与民间资本签定有法律效力的合同，以此规范双方的权力、责任、义务、利益等。典型的例子如香港在电力建设方面的特许权授予文本，全称是《香港政府与下列公司达成的管制计划协议：中华电力有限公司、埃克森能源有限公司、半岛电力有限公司、九龙发电有限公司、青山发电有限公司》，简称《管制协议》。此后这5家公司在香港新建、改造任何电力项目，都不需要再与政府签其他合同了。

　　但是我国有4个直辖市、275个地级市、381个县级市，这些城市对民间资本的态度各不相同，每个城市又有许多门类的基础设施，所以不太可能都用合同范本的方式来推进制度建设。一般地来说，对于民间投资城市基础设施，需要建立起包含两个层次的特许权经营制度。

　　第一个层次，由省级政府（或地级市政府）颁布关于特许权经营的地方性法规，建立起较高级别的政策依据和原则规范，同时又具有较好的透明度。

　　《北京市城市基础设施特许经营办法》自2003年10月1日起施行，这是全国第一部特许权经营法规，其开创性意义自不待言。

　　第二个层次，有了法规和体制基础之后，具体到每一个基础设施项目，由城市政府和民间投资者签订特许权经营协议，以合同的方式确保项目的商业化运作。除了关于工程规范、服务质量等因项目而异的内容之外，特许权协议的主要内容是关于商务、财务、法规的条款，其基本宗旨可概括为尽可能提高项目经营条件的确定性与合理性，也就是规范项目的盈利。

　　总之，为吸引民间资本进入城市基础设施建设，关键问题不是加强审批或放弃审批，而是建立起特许权经营制度。这个制度包括政府层面的法规和项目层面的合同，两者不可偏废。

　　特许权经营法规的基本框架

　　首先要明确市场准入。从2000年开始，“除了不许进的都许进”成了各级政府对民间投资的标准欢迎辞。问题在于，对基础设施的准入限制并没有集中反映在某一个单项法规中，而是多少年来多少条条块块的多少内部文件之集成；民间投资者固然无从捞摸，就连资历稍浅的专职官员也未必能讲清楚。所以，用穷举的办法拉出准入清单和准入条件，是特许权法规必不可少的一个内容，前述韩国的民间准入就列举出32类基础设施及38项相关法律。

　　地方政府如要建立城市基础设施的特许权法规，最好是本着改革、开放、发展的原则，因地制宜，尽量放宽准入范围。

　　其次要明确特许权项目的品种。项目品种的确定主要是两条：第一，区分T（Transfer）结尾还是O（Own）结尾，也就是规范项目的产权关系。T结尾表示特许期满，项目无偿移交政府；O结尾表示民间资本拥有项目产权。第二，区分B（Build）打头还是T（Transfer）打头，B打头表明新的基础设施项目由民间资本投资建造，T打头表明政府资本从现有基础设施项目暂时或永久退出。

　　前述韩国的制度只强调民间准入不强调政府退出，所以规定的三个品种都是B打头：BTO、BOT、BOO。从国内基础设施吸引民间资本已经取得的进展来看，地方政府在特许权法规中可以而且应该尽量放宽品种限制。

　　另外，要明确立项和管理程序。民间投资城市基础设施项目，不仅涉及到投资体制从立项到竣工的全部程序，而且涉及到城市政府各职能部门的公共管理，还要涉及到与有关领域中政府公司的利害冲突。这样一个错综复杂的关系，如果不能给出一个高度程式化、制度化的路线图，一来会导致民间资本不得其门而入，二来会导致政府难以协调各部门的动作，三来如果勉强立项的话，将会造成许许多多的后遗症。因此，必须在特许权经营法规中明确立项及管理的程序。

　　为了消除行政审批制度的弊端，可以采取充分授权、权责统一的方式设立专职政府机构，使它能够全权代表政府实施特许权经营法规，包括完成特许权协议的商务谈判。前述韩国制度中的私人投资项目委员会、私人投资中心，PPP制度中的财政部特别工作组、英国合伙企业，都可以作为参照。

　　最后还在明确政府的承诺和风险分担原则。在特许权经营中，政府不仅要批准特许权项目，与项目公司签订特许权协议，还要提供部分资源、信誉、履约方面的支持等。所有这些支持就构成了政府的承诺，其具体内容需要在特许权协议中条款化，其原则性立场则应该在特许权法规中申明。例如对于交通项目来说，政府在多长期限内不批准有可能导致运量分流的其他项目，就是一项非常重要的承诺。对民间投资的英法海底隧道，英法政府的唯一承诺是33年内不再批准第二条海底隧道。

　　政府不予承诺的事项也应该在特许权法规中列出，这部分内容往往是众多经验教训的总结，也是政府方面在商务谈判中普遍性的原则立场。例如，不承诺固定回报，就是中央早已明确的一条原则。

　　对于特许权项目的风险分担，国际上通行的原则是“凡因政府引起的风险应由政府承担，此外概不负责。”英法海底隧道公司2003年出现13亿英镑的净亏损，到2004年2月负债已累计达64亿英镑，当公司向政府求助时，英法政府都让它去自食自力。英国交通部的一位发言人说：“无论最后将出台什么政策，政府都不会把一分钱投给隧道公司。即使我们愿意，《法英坎特伯雷条约》和法律也不允许我们这么做！”

　　具体到城市基础设施的特许权法规，应该明确区分出三类风险：一是政府无从负责的市场风险，二是因政府因素引起的风险，三是不可抗力（自然力、上级政府因素等）。在此基础上才能分门别类规定风险分担原则。

　　民间投资城市基础设施障碍在哪里

　　坚冰已经打破，航道已经开通，民间投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，如果细加分析的话，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。

　　隐性壁垒

　　就民间资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。

　　城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对民间资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同一模式接纳民间资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。即使是高度市场化的台湾，2002年也为旧高速公路是否可以标租民间、新高速公路是否可以由民间BOT，展开了一场从官方到学术界的大辩论。

　　以上情况说明，显性壁垒已不构成民间资本进入的障碍。何况民间资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出，尽管市委、市政府的主要领导层与民间投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团从中梗阻。

　　许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”民间资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造梗阻。

　　任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。

　　2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。民营的海达公司与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，最终迫使海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到的这类选择，其实质是要改革、发展还是要维持现状。是让老百姓得到更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭？矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从于后者而告终。

　　盈利判断不足

　　当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是政府公司（即国有企业），二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。

　　城市基础设施向民间资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办。

　　基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国民间投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。

　　明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给民间资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。

　　亟需加强监管

　　2004年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80％。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于政治影响，他们的决策必须接受司法部门或另一个非政治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的、透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。

　　国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方政府要想长期稳定地吸引民间资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。

　　首先价格的确定与调整应走向制度化、透明化。城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、民间资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连，价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。

　　对于民间投资基础设施的产出价格，由于出资人发生了变化，政府的规制方式也必须调整。为了协调投资者和消费者双方的利益，政府不但需要格外关注基础服务的价位高低，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。

　　其次要寓监管、调控于合同之中。建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法，也都是行不通的。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。

　　通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对民间投资者来说是得到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。

　　城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。

　　政府信用不高

　　城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，民间投资者必须注意规避风险。另一方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是认真树立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待民间资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。

　　首先表现为政府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象。缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企、政府。基础设施吸引民间投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约之上。政府缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。

　　以城市水务为例，多年前即进入中国的国际水务巨头中，英国泰晤士水务、法国苏伊士昂帝欧水务、英国安格利安水务、中国香港国泰国际等，近来已纷纷退出中国市场。他们经历了太多的失败案例，没有料到政府可以不把合同当回事，长春汇津污水处理公司（泰晤士水务麾下）仅是其中的一例而已。

　　境外资本享受到的国民待遇一般比国内民间资本要高。对待外商尚且如此，政府与国内民间资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事，有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例可以说是无日无之，完全不必列举了。

　　政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。民间资本投向城市基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。如果要实现大面积、常规化的商业运作，首先就要求各个城市政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。

　　另外，民间资本本身要有风险规避意识。为实现投资收益，民间资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率（测算结果未必与政府所测结果一致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。

　　由于所有者绝不缺位，因此民间资本在这些问题上不会像政府资本那样草率。但是另一方面，相当多的民间投资者是在其他行业获得资本积累之后初涉城市基础领域，难免缺少知识积累和管理积累，所以应该注意吸取先行者的经验教训。其中，“尽量分散风险”是商务谈判中的一个关键问题。

　　首先，要尽量识别风险因素。造价提高、工期延误、产出服务价格下调、投入品价格上调、接手国有企业时的或有债务（曾为其他企业提供过担保等）及隐性债务（退休、下岗职工等）等等，这些风险都将会使投资回报落空，不能不慎重识别。此外还需要注意项目的融资风险。融资风险是指项目筹措了债务资金之后，因各种与融资有关的经济因素及财务因素的恶化导致债务增加，它会使项目和投资者都蒙受损失，因此要对项目的融资风险进行识别、评价，并提出防范措施。主要的融资风险是利率风险、汇率风险、融资财务风险。

　　其次，要利用长期供销合同来分散风险。合同被外商视为圣经，外商参与项目前期工作的最重要的人员，就是负责合同起草的律师和经济师。而在国内一些政府部门眼里，合同没那么神圣，必要时可以单方面推翻，与国内民间资本签订的合同更是难能对政府具有约束力。但是随着民营经济的不断发展，有信用观念的地方政府总是会逐渐多起来的；换个角度看，如果合同不能得到信守和保护，民间资本还有其他更好的法律保护手段吗？

　　民间投资城市基础设施情况调查

　　“十五”以来，从政治层面到经济层面，都为民营经济和民间资本提供了越来越宽松的宏观环境。寸草报春晖，无论东部地区还是中西部地区，民间投资城市基础服务已经形成潮流，而且有日益汹涌之势。

　　有限政府的作为：浙江以民间资本为主

　　浙江省发挥民间投资优势，走出了一条主要通过市场机制建设城市的路子，走在全国前列。在政府投入较少的情况下，一座座现代化的城市、一个个崭新的小城镇在崛起。在这样一个雄浑的背景之下，2003年在慈溪奠基的杭州湾跨海大桥成为一个标志性的建筑；它不仅是世界上最长（全长36公里）的跨海大桥，也不仅是国内投资最高（118亿元）的大桥，而且是第一个由民间资本控股的国家重点工程。

　　浙江省为民间投资基础服务提供了很多教益。

　　1、从工业推动、商贸带动到产业化投资

　　浙江省依靠农民走农村工业化的道路，也同时推动了很多小城镇的兴起，中国第一座农民城市——苍南龙港镇的脱颖而出，就是一个很好的例证。这个小渔村在十几年的时间里，一方面发展出一大批民营工业企业，另一方面依靠民间投入建起了15万人的新城。

　　浙江民间投资通过商贸带动城市化，在全国具有典型性。义乌、柯桥等城镇的迅速扩展，都是与当地集贸市场规模日益扩大，组织形式、交易手段、市场功能日益创新，从量的扩张到质的提高是分不开的。

　　无论工业推动还是商贸带动，民间投资基础领域还只能算作是初级形态，是农民和民营企业为了解决自身需求而进行的必然的、被动的投资活动。待到民间资本壮大到一定程度，就出现了规模化、专业化、产业化地投资于城市基础设施的高级形态，不管其初衷是出于资本增值目的还是出于广告效应、公益光彩等其他考虑，总之已经进入到自由的、主动的投资阶段。

　　浙江省有堪称雄厚的民间资本，浙江人有“宁为鸡头不为牛后”的老板心态和不局限一隅的宽阔目光。只要假以时日，以创业精神造就了欧洲新一代华侨的浙江人，将会在全国的城市建设中大放异彩。事实上，东阳的广厦集团就以“造城运动”为己任，从单一的土建承包向市政、水电、路桥发展，向医疗、旅游、教育领域进军，不仅正在“造”余杭的天都城（占地6579亩），而且还西进重庆“造”广厦城（占地1050亩）。

　　2、政府主导，市场运作

　　浙江省因势利导，提出“政府主导，市场运作”的方针，一方面放宽准入限制，另一方面为民间资本投入基础设施产业创造了较为宽松的体制和政策环境。不要小看了这个八字方针，各级政府中有许多就是删掉了中间那个逗号，结果政府与民间资本的关系面目全非，变成了“政府圈钱，为我所用”。

　　政府依循市场经济规则去主导，一是表现为政府资金搭台，民间资本唱戏。政府不是不出钱，而是相信民间投资的效率效益更高，因此把工程项目交给民间资本去运作。以杭州湾跨海大桥为例，宁波交通投资公司等几家政府的企业占股49.74％，宋城集团等17家民营企业占股50.26％，政府真的再也出不起0.5个百分点的资本金了吗？显然不是，而是希望以民间资本为主唱好这台大戏。宁波交通投资公司在甬金高速公路宁波段2.3亿美元的总投资中，以10％的股份吸引其他90％资金入股；在宁波绕城高速公路36亿元总投资中，以20％的股份引入其他80％股份。正因为政府在城建投资中早就形成了这样的模式，所以在国家级的大型工程上也没有更多争议。

　　二是表现为政府为政策变更付费，信守对民间资本的承诺。例如，宁波市的大——西坞高速公路是政府与民间共同投资，为了充分发挥北仑港的作用，政府决定减免集装箱在大西高速的通行费，但是民营投资方则提出没有理由为政府行为买单；市政府认为民营投资方的意见充分合理，决定自己掏钱为减免的通行费付账，第一年掏了800万元，第二年还将掏出1000万元。政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。

　　强势政府的作为：上海民间资本的后发之势

　　同样是东部沿海地区，由于体制背景不同，上海市对民间投资基础设施采取的基本方针与浙江省迥异。浙江许多城市更接近于有限政府，基础服务中的政府资本原本就薄弱，因而鼓励以民间资本为主进行城建投资。上海是强势政府，国资国企实力雄厚，因而基础投资以政府资本为主力，以民间资本为偏师。民间资本的投资在浙江多以Ｂ（Build）打头，在上海则多以Ｔ（Transfer）打头。

　　上海市的城建投融资演进大致走过三个阶段：第一步是以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模；第二步是以土地批租为重点，挖掘资源性资金；第三步是以资产运作为重点，扩大社会融资。以TOT方式向民间资本（含外资）出让已建成的基础设施的经营权，发端于第二步和第三步之间。

　　1994年初，由作为城建资金筹措主体的上海城投出面，将延安东路隧道50％的股权转让给了中信泰富，这是TOT的首次实施。至2002年，上海有偿转让经营权的城市基础设施，包括8条高速公路、4条越江隧道、市内高架路、三座黄浦江桥、大场水厂等。转让的对象，不管是国外的战略投资者还是香港上市的红筹公司，都是境外资本。

　　2002年3月，上海市把沪杭高速公路上海段99.35％的股权以32.07亿元人民币全部转让给福禧公司，这是对国内民间资本的首次转让。通过此次转让，福禧公司享有30年的运营权，包括加油站、服务区、广告和通行费及边际延伸收益的经营权，并负责4车道改6车道的扩建工程。

　　2000年，上海开始对一些重大的基础设施项目实行社会公开招标，新一桥三隧中的外环线隧道和复兴路隧道被民营企业爱建信揽得，这是民间资本首次以B打头进入基础设施建设。由于浦江桥隧不可收费，政府为吸引民间投资者进场，每年将为他们提供投资总额9.8％左右的固定补贴。2002年，中国最大规模的污水处理厂——日处理量170万吨的上海竹园第一污水处理厂，经过公开竞标后由民间资本为主的友联联合体夺标。

　　中西部地区：成都市以改革开放促民间投资

　　中西部地区的城市，一般来说政府的资本、资源不像上海市那样财雄势厚，民营经济的发展又不像浙江那样蔚为规模；要想使城市基础服务更上一层楼，唯有坚定不移地走改革开放之路。改革，就是要以制度建设夯实市场经济的基础；开放，就是要向城市内外（而不仅仅是国外）的所有资本畅开怀抱。成都市的改革开放意识和措施，可以作为中西部地区的借鉴。

　　从1978年到2000年，成都市民间投资年均增速为42％，远高于政府投资22.1％的年均增速；其差幅19.9个百分点，也远高于全国平均约10个百分点的差幅。市政府并没有在这些业绩之前止步，而是继续推进改革开放。2001年，成都市出台了加快投资体制改革的决定及其他13个配套文件；其中，对民间投资放弃审批制、采取备案制，在全国是第一家，杭州、南昌等城市尾随其后。2002年，成都市以西部地区领先的态势，出台了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，内中不乏创新性的规定。

　　改革的土壤上，必然结出丰硕的发展之果。在政府的主导下，民间资本以成都的基础设施建设为舞台，贡献出两项具有普遍意义的创举，一是民营资本BOT邛崃新城，二是用户驻地网建设的泰龙模式。

　　1、民营资本BOT邛崃新城

　　邛崃市是成都市所辖县级市，12万人口拥挤在不到8平方公里的城区内，城市破落陈旧。穷则思变。为了修建新城，经过两年的调研、酝酿、构思，市委市政府作出大胆的革命性的决策：把新城整体交给企业来建设经营，运用BOT方式进行整个城市系统的工程建设。2002年1月，邛崃市政府与民营的四川瑞云集团签订了《邛崃城市新区开发建设项目协议书》，议定：政府提供政策、土地等资源，承担相关政策和法律风险，充当项目的发起人和终极产权所有者；企业享有城市50年的建设经营权，是项目的实施者和经营者，承担工程、经营、开发、市场收益等相关商业风险；双方享有平等的法律地位，共同建设一个集行政商务、金融商贸、文化体育、生态人居等功能于一体的10平方公里现代化城市新区。

　　邛崃新城BOT项目得到四川省的支持，并被列入四川省2003年重点项目。

　　2、泰龙模式解决“最后一公里”

　　从用户驻地业务集中点到用户终端之间，电话、宽带的传输及线路等相关设施，称为用户驻地网；在国外，这是普及宽带、打造信息高速公路的难题（涉及面广、投资大），所以称为“最后一公里”。

　　任何类型的网络供给商都有形成自然垄断的条件。以往，所有的市话、宽带运营商都是采用“跑马圈地”的经营模式：某个运营商在一个小区或一栋楼宇中投资敷设电话线（用户线），通达每个单元或房间，并利用自己的线路提供业务。其他运营商因重复布线成本高、用户不愿重新挖沟打眼等原因，不可能展开竞争，这就形成了跑马圈地者的自然垄断。

　　成都泰龙通信信息网络有限公司是一个只有几十人的民营小企业，2001年获得宽带用户驻地网的经营许可之后，与成都的新建小区“蜀都花园”合作，开创出用户驻地网建设的泰龙模式：小区的开发商把用户线委托给泰龙公司出资建设并维护；各运营商的网络通过中继线与泰龙的用户驻地网互联，并委托泰龙公司为他们代理发展用户、上门收费等业务。住户选择哪个运营商，泰龙公司就负责把他接到那个网络。用户每个月按照自己选择的运营商的话单交费，如果对原来的运营商不满意，还可以通过泰龙公司换成其他运营商。

　　泰龙模式的意义是多方面的。

　　首先，为消费者带来了现实的利益。用户不再被某一家跑马圈地的运营商套牢，而是第一次有了选择运营商的权利，享受到个性化的电信服务。

　　其次，避免了运营商的重复建设，使其得以降低投资和运营成本。在泰龙模式中，用户驻地网由各个运营商共同使用，从根本上避免了各家国有企业的无序竞争和重复建设；同时，泰龙公司对用户驻地网的统一维护和服务极大地减少了运营商的人员和成本，提高了生产率。

　　再次，打破政府资本的垄断，带来了激励机制和制约机制。城市电信服务天然垄断的基础就在于用户线锁定用户，泰龙模式彻底打破了这种垄断，同样身为国有资本的各个运营商只能以更好的服务和更低的价格来争夺市场。至于用户驻地网本身，由于几乎没有任何资本与技术门槛，而且在与运营商签订协议后可以有比较稳定的收入，所以任何城市都可以有几个、几十个公司互相竞争。这不但成为民间资本进入电信业的一个最佳突破口，而且可以通过竞争形成对经营者的有效制约。

　　最后，提供了一个具有全球意义的范式。如何解决宽带的“最后一公里”，如何在市话领域引入竞争，近年来一直是全世界电信体制改革的难点，至今没有一个国家找到有效的办法。泰龙模式是在我国具体国情下的创新，推广之后有可能使我国先于西方解决这一全球性难题。