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广州14位“康师傅”员工追讨住房公积金的背后

BUSINESS.SOHU.COM 2004年10月29日11:58 [ 见习记者 朝格图 ] 来源:[ 《南方周末》 ]
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广州14位“康师傅”员工追讨住房公积金的背后
要使国家的住房公积金政策深入人心,有关部门还应加大宣传的力度
 

  “康师傅”方便面的生产企业之一———广州顶益食品有限公司(下称“广州顶益”)的14位员工,正在打一场追讨住房公积金的官司。

  “我们走的是一条非常规范的法律途径。我们要争取的东西,在国务院的条例上写得清清楚楚。”郭昌德(化名,上述14位员工的代表)说起来理直气壮。

  郭昌德所说的“条例”,是指国务院1999年4月颁布实施的《住房公积金管理条例》(下称《条例》)。其第20条明确规定:单位应当按时、足额缴存住房公积金,不得逾期缴存或者少缴。

  郭昌德们“所要争取的东西”,就是一笔长达5年多的住房公积金。

  不过,这14位“康师傅”起诉的并非欠他们这笔公积金的广州顶益,而是广州市住房公积金管理中心(下称“管理中心”),广州顶益在此案中只是“第三人”。

  10月8日,此案在广州市越秀区法院开庭审理,但未当庭宣判。

  这宗官司,集中反映了当前我国住房公积金“归集执法”所面临的困境。

  “这不是一家公司的问题”

  郭昌德告诉记者,从1999年4月起,广州顶益就一直未给他们14人缴纳住房公积金,5年多来已欠缴共约25万元。他们原本想起诉公司,但其代理律师周继华了解到,住房公积金问题既不属于劳动仲裁的范畴,不能通过劳动部门来解决;也非民事纠纷,员工不能直接起诉企业。因而他们就“拐了一个弯”,提起行政诉讼,起诉管理中心行政不作为。“希望通过这种方式,令广州顶益补缴这些住房公积金。”周继华说。

  而在起诉前,郭昌德等人曾向市管理中心投诉过此事。

  据了解,管理中心今年5月21日收到投诉信之后,曾4次以正式的书面形式,向广州顶益宣讲相关政策,告知该公司应为员工缴纳住房公积金。而直到管理中心7月16日发出“限期办理通知书”,责令广州顶益在10个工作日内到该中心办理住房公积金账户设立手续后,广州顶益才于7月29日来办理相关手续,开始为其所有员工缴纳住房公积金。但是,顶益公司并未为郭昌德等14人补缴5年来的住房公积金。为此,管理中心还曾于9月10日再次发出通知书,责令该公司在9月27日前“补缴郭昌德等14人1999年4月至2004年6月的住房公积金”,而广州顶益至今未予执行。

  基于上述情况,在10月8日的庭审中,被告管理中心认为,其自身正在履行职责,而且补缴一事正在处理过程当中,因此原告以“非结果”的过程作为依据提起诉讼的理由不够充分。但郭昌德等原告却认为,被告是“消极履行”而非“积极履行”,“部分履行”而非“充分履行”其法定的督缴职责。

  那么,广州顶益为何迟迟不为郭昌德等14人补缴住房公积金呢?

  庭审时,该公司的负责人向法官陈述了一些操作方面的困难,诸如所涉资金数额大、时间长、核算难等。

  而10月15日该公司有关人士在接受记者采访时又提出了其他的理由。他说,公司已用集体宿舍的方式为员工提供了的住房福利,因而在今年7月之前一直没有缴纳住房公积金。

  但建设部住房公积金监管处的朱华处长却表示“这种说法站不住脚”,他告诉记者,依据《条例》,缴纳住房公积金与单位有否为其员工提供住房没有关系,即使从单位分了房的或者自购了住房的员工,一样要享受住房公积金待遇,何况单位集体宿舍的产权并不属于员工。

  其实,如果广州顶益完全按照《条例》执行,为上述14位员工补缴今年7月以前的住房公积金,那么,包括该公司在内的“康师傅”在广州乃至全国的所有子公司,都应为其离职和在职员工足额缴纳全部住房公积金。这无疑是企业难以接受的一笔巨大的成本开支。这才是该公司不为14位原告补缴公积金的真正原因。

  记者从管理中心了解到,今年前8个月,广州市新增住房公积金缴存单位857家,而截至今年8月底,广州市历年累计缴存单位只有12755家,未缴、欠缴住房公积金的现象相当普遍,正如广州顶益的总经理孙柏宏所言:“这不是一家公司的问题,是几百家几千家的问题。”

  归集执法的难题

  广州市住房公积金管理中心归集部的朱凯华主任在谈到“康师傅”案时曾表示:“原则上说,真正的被告应该是广州顶益。”可为何偏偏是管理中心当了被告呢?而负责审理此案的审判长更告诉记者,该中心如此当上被告“已不是第一次了”。记者还从杭州市住房公积金管理中心了解到,该中心也曾经被起诉过。

  住房公积金欠缴问题严重,作为政府行政主管部门的住房公积金管理中心自然责无旁贷,但如果就此认为他们都是“行政不作为”,却也不公平。

  因为尽管《条例》赋予了住房公积金管理中心督缴的行政职权,但这个权力相当有限,以至他们不能有效地履行法定职责:一方面,他们有一定的行政执法权,有“执法证”,可以通过正规的责令书或者上门催缴等方式,督促单位缴纳住房公积金;另一方面,在应缴纳单位“恶意”违法时,他们的执法权却非常有限。

  建设部住房公积金监管处朱华处长就对记者坦言:“国内住房公积金在归集执法这一块确实存在不少问题,而缺乏足够的行政执法权,是造成这种状况的重要原因。”

  “我们最担心的就是执法的问题。这是最困难的事情,也是国家法律法规的一个盲点。”朱凯华告诉记者,“我们发现,住房公积金纠纷虽然越来越多,但其解决途径却很少。从法律上来说,住房公积金纠纷被从劳动争议当中‘切’了出来,劳动者想维护自己在此方面的权益,却不能通过劳动争议去解决。如果住房公积金也能像养老保险一样,通过劳动局,那么,如果出现问题解决起来就会快一点。”

  按照《条例》规定,对于欠缴单位,住房公积金管理中心可以申请法院强制执行。但周继华律师告诉记者,向法院申请强制执行,不仅成本高、周期长、效率低,而且,遇到“恶意”违法的情况时,管理中心却往往一筹莫展。因为该中心不具有像劳动部门那样的调阅企业用工情况、财务账册等资料的行政执法权,难以获得准确的工资数额;而向法院申请强制执行就需要提供执行的具体金额,否则法院无法执行。在这种情况下,向法院申请强制执行也就成为一句空话。

  “我觉得国家应该再出台一个具体的执行细则作为指引,因为各个城市都面临执法难的问题。”朱凯华说。

  确实,广州市住房公积金管理中心所面临的难题,只是我国住房公积金归集执法困境的一个缩影。

  记者日前分别致电北京、西安、兰州、杭州等城市的住房公积金归集执法部门。他们均表示,一旦遇到有缴纳能力却拒绝缴纳的单位,“真的是没有办法”,“至今缺乏有效的措施”,而“向法院申请强制执行的情况非常少”。他们也试图改变这种状况,例如,杭州市住房公积金管理中心就曾向工商部门了解新登记单位的情况,并尝试加强与财政、工会等部门的联系和沟通,以保证有效地履行督缴职责,但“效果不明显”。而西安市住房公积金管理中心归集部的工作人员更是直言:“我们更像是一个服务机构。”

  在这样的大背景下,当个人遇到单位拒缴住房公积金的情况时,他该如何维权呢?周继华律师指出了这样一条路径:先向单位高层反映;如果单位不解决的话,到所在城市的住房公积金管理中心归集部请求其行使督缴职权;如果这还解决不了,就将管理中心作为被告,将公司作为“第三人”,向法院提起行政诉讼,通过法院的生效判决来保护自己的权益。

  ■讨论 难题何解?

  《住房公积金管理条例》(下称《条例》)的第2条中明确规定:住房公积金“是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。可见,住房公积金是关系到千千万万职工切身利益的大事。但由于归集执法困境的存在,使得这项职工的基本福利目前缺乏有力的保障。

  如何改善这种状况?有关人士提出了诸多见解。

  朱华(建设部住房公积金监管处处长):住房公积金制度自1999年立法,也就是国务院颁布实施《条例》以来,单位不缴或欠缴公积金的情况,以及各地住房公积金管理中心(下称“管理中心”)的执法困难一直都有。各地在工作中,也一直在努力探索新思路来解决问题。

  解决问题重在加强管理中心与其他部门(如工商、财政、司法等部门)之间的协调沟通。各部门协商的具体方式一直在研究过程中,比如北京、上海以及浙江的一些城市,就做得比较好。

  当然,问题不止是在管理中心这边,其他原因,如单位对住房公积金不够重视,员工对相关国家的有关规定不了解等,也是归集工作顺利开展的障碍。

  另外,国务院2002年就已下达了机构调整的指令,各地管理中心的机构调整也一直在进行当中,这需要一个过程,但也可能会对归集执法造成一定的障碍。

  单位员工法律意识、权利意识的增强,对公积金的归集管理将会有监督作用;而整个社会也会越来越重视这个问题,这将有助于问题的解决。

  周继华(广东邦达律师事务所律师):我仔细研究了国务院的《条例》,觉得它的确规定了很多东西,例如,按照这个法规,外来打工人员都是可以享受住房公积金待遇的。

  “康师傅”案在处理过程中,问题迟迟得不到解决,有诸多方面的原因。首先,《条例》本身的很多地方不具有较强的可操作性,要使《条例》得到有效的执行,需要修改和细化;其次,问题主要在于权力配置,管理中心的行政执法权不配套,也可以说不完整。因此需要进一步完善管理中心的执法权,使之配套,并与工商、财政、劳动等部门加强沟通协调;另外,部门机构和人员配置方面的问题亦不可忽视。各地管理中心原来一般都是各级房改办的下属单位,而按照规定,它们现在已成为独立的有行政执法权的事业单位,但其执法权却容易受到其他行政权力的干预和影响。从这一点来说,机构调整有待更进一步科学化、合理化。

  我国有不少的法规一直在沉睡,公民的合法权益因此得不到有效维护。不可否认的是,出现这种情况与人们的法律意识也一直在沉睡有很大的关系。实际上,公民法律意识、维权意识的增强,有助于唤醒沉睡的法规,促进法规的有效执行和完善。“康师傅”案最终诉诸法律途径,不仅可以有效地维护员工自身的权益,同样也可以切实促进管理中心改进工作。

  薛钢凌(中国政法大学法学院教授):管理中心作为住房公积金的归集管理机构,需要加强与其他部门之间沟通协调。具体而言,可以通过如下方式展开:第一,加强各部门之间的资源共享,由工商部门向管理中心提供一些企业的名录,这样,管理中心就可以确切知道总共有哪些部门,有哪些企业,其中哪些企业未缴纳住房公积金。

  第二,在此基础上,管理中心向有关单位和员工宣传有关公积金政策。人们法律意识和权利意识的增强有助于问题的凸显、研究和解决。这样,具体的归集工作将容易展开。

  第三,住房公积金应该学习参考其他社会福利和社会保障的归集手段,在执法过程中通过手段的丰富来履行其行政职责。

  第四,管理中心可以向政府请求帮助,通过其他行政权力的协助来解决问题。

  毛伟(中山大学法学院讲师):被赋予了行政执法权的管理中心,先是发布命令;问题仍无法解决时,则申请法院强制执行。在这个过程中,归集执法难,其原因往往在于职权分配和组织设置上的不合理。

  不宜简单地强化管理中心的行政执法权。我国行政执法的发展方向呈一种非强制化的趋势,加强该中心的权力不符合这个大背景。

  但具体到某一件事情上,不诉诸强制手段,问题很难解决。在国外,有监察专员负责调查权力在行政部门之间的分配,寻找分配不合理的地方,并以此为基础,通过立法手段和调整行政部门结构,来调整权力分配、行使的不合理之处。

  如果问题出在根子上,则有必要通过立法手段,补充修改《条例》。

  管理中心可以向法院申请某些开展工作的必要资料,如城市中的行政部门、企事业单位的名录、一些单位的财政运营状况等等,而不是直接勒令某些单位强制缴纳住房公积金。也就是说,管理中心可以通过法院获得一些“调查性的权力”,而不是最终的“结果式的权力”。

  各级管理中心作为专管住房公积金管理运营、归集缴纳等事务的专业部门,组织设置上的问题也不可忽视。在我国,设置事业单位的目的,不是行使行政权,但现实情况是,某些法律法规赋予了事业单位管理某些专业事务的行政执法权。管理中心受制于这种情况,也是造成执法困难的背景因素。这有待于事业单位法律地位的进一步明确和行政制度改革的深化。



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