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本报记者 刘 欣
黄山、北京报道
经济改革的“最后一个堡垒”——公用事业领域正在逐渐向私营企业敞开大门。
据记者了解，10月底，财政部在17个省市共组织了54个基础设施项目向私营企业招商，这些项目总共涉及金额700多亿元。
据测算，到2010年，中国基础设施建设所需要的资金将高达7500亿美元，面对这样巨大的资金需求，国家财政显然无力承担，动员包括私营部门在内的各种社会资源势在必行。
与此同时，私有财产受法律保护被写入宪法，以及国有资本从不涉及到国家安全的部门中的撤出，为私营企业家们投资公用事业在宏观层面扫清了障碍。
虽然公共事业投资额动辄以亿计算，但其稳定的投资回报，吸引着在宏观调控下怀揣资金四顾茫然的私营企业家们。
“不再是黑与白的问题”
“在过去几年中，各种实验和新的模式表明，基础设施领域中公共部门与私营部门之争不再是一个黑与白问题。”国际金融公司东亚太平洋局副局长冯桂婷表示。
长期以来，公用事业都是由国家投资、政府垄断经营。在人们的印象中，公用事业是关系到国计民生的事业，而私营部门只顾追逐一己利润，很少考虑社会效益，因此公共部门与私营部门理应“绝缘”。
但是，随着我国经济的发展和体制改革的深入，政府单一投资已经难以满足基础建设的需求。根据联合国人口数据，中国的城市人口在未来十年内将新增1．5亿，相当于每分钟增加30个城市居民。只有进一步改善和扩大基础设施才能覆盖这些人口。
以北京市地铁为例，北京市基础设施投资有限公司董事副总经理王灏说，北京市地下铁路每公里的建设成本是5．2亿元人民币，将要建的4条新线总投资额需要500亿元人民币。另外，已经建成的线路每年需要补贴11亿元，将来4条新线建成后每年还需要补贴30亿，这样，在2008年高峰期，市政府对地铁的补贴每年就需要40亿元，而现实的情况是，目前北京市每年拿出20亿元来建设地铁，已经感觉到很吃力了。
巨大的投资压力并非促使政府部门考虑吸收私营部门加入到基础设施建设中来的惟一原因。
公用事业在长期实行垄断经营的过程中，基本上没有按照建设和运营成本的方式来定价，使得公共部门很难盈利，公共部门每年都需要巨额的补贴才能够运转。形成了效率低下、冗员庞大、运营成本居高不下、服务质量低劣等弊病。而实践表明，在港口、物流、航空等一些公共事业领域，私营企业确实能够提供更优质、更低价的服务。
价格并非是最重要的问题
对于私营部门参与公共事业，公众最关心的问题是在提高服务质量的同时，价格会不会提高，而且高得离谱。许多业界人士认为，情况并非如此。
首创股份副总经理潘文堂说，目前许多地方政府扭曲了公用事业改革的目的，将公用事业改革当成是资产变现或者筹集资金的渠道，将资产溢价一倍甚至数倍卖出，使得投资者的投资回报很难达到测算水平，这也必然导致私营企业进入公共事业之后提供的产品价格偏高。
主营水务的桑得集团董事长兼总裁文一波认为，相对于价格来说，公共事业僵硬的体制是更迫切需要改革的问题。他认为，垄断经营在一些领域也许提供了低价产品，但老百姓缴纳的费用有相当一部分用于支付低效甚至腐败的运营体制。
文一波认为，就水务市场来说，将供水企业、排水企业和水价一起市场化，水务市场才能真正进入良性循环。否则如果仅仅提高水价，仍然维持现有的落后的水务体制，只能是鼓励低效，滋生腐败。一些地方将水务设计成圈钱工具，水价超出正常水平一倍甚至数倍，圈来钱后做更低效的事，然后再抬高价格再圈钱，形成恶性循环的无底洞。
他表示，真正市场化后的水价应该是有限的，是老百姓完全能够承受的。他举例说，一个地方的国有企业将水价定在7毛钱，后来桑得集团去测算了一下，定价是5毛钱。
企业获取利润的途径无非是两条：其一，提高价格；其二，提高管理效率。内蒙古财政厅的一位官员认为，私营部门参与公共事业之后，其产品价格也不一定会提高。
他说，目前大部分公共事业部门管理效率低下，冗员沉重是不争的事实。私营企业也很有可能通过高效的管理来实现投资回报。
私营企业参与公共部门之后另外一个可以抑制价格的因素是，用户将越来越多地了解到产品的成本。潘文堂说，在由国家单一的提供公共产品时，老百姓对水、燃气、电等行业的成本信息几乎一无所知。如果将来政府和企业让成本透明化，公共事业体制市场化，不但可以得到用户对价格的理解，用户也可以得到真正贴近成本的价格。
政府是关键
财政部部长助理张少春说，政府在“消除体制性障碍”、“放宽市场准入”等方面出台了一系列的政策和措施，其中包括允许私营企业和个人对基础设施、公共事业等领域进行投资，这些举措扫除了一直困扰公共部门和私营部门合作的法律障碍。
香港上市公司新奥燃气董事长王玉锁认为，25年的改革进程其实上是一个不断市场化的过程，也是民营企业切入国有领域，且不断拓展的过程。国家目前在逐渐地开放公用事业准入政策，比如2002年以前，私营企业进入公用事业还是一个禁区，2002年底，建设部出台关于加快市政公用事业市场化进程的文件，打破了国有企业对公用事业的垄断，允许外资和民营资本进入到公用事业领域。
政府官员、私营企业以及中介机构一致认为，私营部门投资公用事业领域的发展前景取决于政府能否成功进行角色转换。
目前私营企业投资公用事业领域主要是采取ＰＰＰ模式。ＰＰＰ是英文“Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ”的简写，意为公私合伙制。即公共部门通过与私营部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。
张少春说：“作为ＰＰＰ合作模式中的一方，政府的作用是合作成败的决定性因素。”
用中银国际总裁李山的话说，ＰＰＰ模式并非是简单的“国退民进”，政府的作用并没有弱化，而是有了实质性转变，由以前单纯的出资方和运营者转变为监督者和管理者。
张少春说，政府需要对合作领域、区域、项目进行引导、管理、监督，但根据“有所为、有所不为”的原则把握好政府参与的“度”。
但是政府的监管标准是什么？行为规范和应该承担的义务尺度是什么？这些问题都迫切需要政府部门厘清。
财政部国际司司长赵晓宇说，以前发展经济，尤其是基础设施建设，都是以公有部门为主。政府的管理观念和架构也都是以公有经济为基础搭建的。现在的当务之急是是管理者的理念需要有较大的转变，要为私营部门提供良好的发展环境。他认为，从政府层面来说，虽然也做了一些事情，但是步骤和措施总体不如私营部门期待的那么快。
王玉锁说，政府观念的转变是一个漫长的过程，许多地方政府对私营企业搞公共吸项目还是“不放心”，在和私营企业合作的过程中往往要求控股。
新希望燃气部总经理张涛举例说，在和一个城市合作建设一个项目时，当地政府一开始希望国有股和私营企业所持股权比例为46，后来希望55，再后来还是坚持政府要占51％。
除了观念转变之外，政府部门首先需要改进的是，加强政策的延续性和可预见性，建立政府政策的公信力，消除政策的不确定性给企业带来的成本增加。李山半开玩笑地说，许多外资企业都认为，在中国投资最大的风险就是政策风险。
国家在政策和实际执行之间相当大的差距也令投资者头痛不已。冯桂婷说，虽然私营企业以ＰＰＰ模式进入公用事业在中央政府是支持的，但是私营部门的投资方在和县、市、省政府谈判的过程中深切感觉到，地方政府在执行中与和中央政策有很大差距。
建立完善的法律体系框架对政府来说也是刻不容缓。冯桂婷说，根据国际金融公司开展ＰＰＰ项目的经验，政府在选择合作伙伴的时候，要保证程序透明，选择公平，并且建立起良好的监管机制。
总之，政府如何有效地进行监管，维护公众利益，并为保证投资者合理的投资回报创造条件，达到“三方共赢”的目的，这是监管者面临的新课题。
