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搜狐财经讯 为进一步推进我国政府改革,中国(海南)改革发展研究院与德国技术合作公司将于2004年10月30-31日,在海口联合召开“政府转型与中国经济社会的协调发展国际论坛” 搜狐财经将全程直播本次活动。
张春霖:首先非常感谢中改院的邀请我来参加这次非常有意义的研讨表示感谢!
在下面的时间内就事业单位改革的问题提几点看法,不代表世行的看法,只代表个人看法。
在这之前,因为有很多海外来的朋友,我简单介绍中国的事业单位。中国大概有100万个作为的事业单位,不同的政府有不同的数字。固定的人数大概是2900万人数,给大家一个参照系,中国整个劳动力市场是7400万,事业单位职工人数是2900万,大家可以看到这是一个非常庞大的部门,而且非常复杂。
主要的行业五个、教育、卫生、医疗、文化、科技。除了这五个行业,在所谓的事业单位大框架里,可以发现所有的,象牛奶公司,所以说是非常庞杂的部门。事业单位都是政府设立的,管理层都是由政府任命的;事业单位的经费部分由财政预算拨给的,相当一部分事业单位完全靠在市场上找用户提供。象中国的医院10%来自财政的拨款,一半来自服务的收费,一半来自卖药。有的事业单位是完全没有财政拨款的。
我想谈几点看法,第一要事业单位要设立清楚的目标。已经改了20多年,现在看来最重要的一点是要设立清楚的目标,应该放在服务的提供,也就是结果。应该是更好的服务提供,一是公平性,二是效率,三是是不是充分。所以事业单位改革,实际上是服务业发展的问题,是整个中国服务业发展当中的部分。
第二观点,事业单位改革的中心问题毫无疑问是重新界定政府的角色。因为他的起始点是大政府无市场,文化由政府包揽一切的状态。实际上是重新建立一种和社会主义市场经济相适应的公共服务型体系。事业单位制度是计划经济时代提供的制度,现在需要新的制度。当然在20多年前,刚开始进行改革的时候,必然是市场越来越大,也叫做市场化,这是完全正确的。但是经过20年的改革,现在发生了很大的变化。过去20年主要把事业单位推向市场,推向市场的最主要措施是缩减财政拨款,让他创收。在这样的过程中,国家的作用收缩了,事业单位确实被推向市场了。但是恐怕没有充分的意识到,我们把事业单位推进的市场,是高度扭曲的市场,是高度不健全的市场。那么这个市场的扭曲,一方面是因为天然的原因,象医疗服务的市场,天生就是不健康的市场。同时也有人为的原因,政府赋予事业单位的一些政策。过度的监管,还有不到位的监管,还有高度的信息不对称,这个在很多的服务市场有的。我们的有些信息不对称是人为的,因为这个事业单位与政府靠得比较近,可以拿到内部的信息,可以去赚钱。这样导致我们在公共服务方面,面临非常困难的境地。所以我们面临的问题是不是多一点市场,还是政府大小的问题,而是国家和市场都需要基础,市场的作用没有充分的发挥出来。
昨天来自丹麦的教授提到国有部门是不是太小,我需要大家注意一点,西方国家的起点是只有市场,只有一个小的国家,但是我们是国家包揽了一切。我们拿中国现在的情况和发达国家现在的情况作比较的时候,要注意一个出发点,也就是起始点不同。
第三,公共服务的提供有三个提供者。那么政府的角色究竟怎么界定?实际上服务的提供是没有政府干预的,这样就很简单,一个是服务的消费者一个是服务的提供者。提供者把服务给消费者,之后消费者付费给提供者,这是很简单的。在一定的情况下,我们需要政府的参与。为什么需要政府的参与?是4+1的理论,一是效率方面的,象公共物品,存在传染病;还有外部性,自然垄断,不对称信息这些都需要政府干预。在这样的情况下,来到政府。政府在干预的时候首先需要制定政策,制定目的。我在干预的时候达到什么样的目标,用什么样的手段,尤其是政府要检查这个目标有没有达到。结果究竟怎么样?在这个基础上,政府有三个手段来干预:一个是付费,一个是提供还有通过监管。我们在监管的过程中经常忽略付费和提供。我们过去的套路是通过分类,看看有没有公益性来进行分类,它的要害就是不区分付费和提供。究竟什么叫公益性,是没有具体的定义。象小学是公益性,给小学生送食品的食品公司是不是公益性的。一旦确定为公益性,就应该由政府来主办,由政府来付费。这样思路应该改变。
最后一点,我们对政府的财政问题,重视是不够的。不是没有说不重视,而不是不够。我们过去20多年的改革有一个很重要的特点,就是付费私有化。但是服务提供并没有私有化,政府还是办着自己的机构。我们过去1986-2002年,学杂费的增长是这样的轨迹(如图),底下这两条线,一个是政府的财政增长速度,一个是教育的增长速度。可以看出私人付费的比重在扩大。在医疗也是这样,老百姓自己掏腰包付费的增长也是急速增长。在发达国家17个西方国家,1870-1996年一个世纪的轨迹,公共教育的开支占这样的比例(如图)GDP占这样的比例(如图),公共投资是绿线(如图),所以说发达国家整个的发展是政府提高在付费方面的指标。海外一个付费是教育经费与人均GDP的比较(如图),说明,没有大锅饭,穷的省经费就少,富的省经费就多。在教育的平等方面,转移支付起的作用很小。这样一个问题,实际上并不是说不可以解决的,现在都说财政的承受能力有限。实际上2002年义务的也就是270亿元,如果用转移支付的办法,把贫穷省份的经费提高到山东省的水平需要301.6亿。可以看出,2002年国有企业亏损总额1803亿元,盈利5589亿元。国家财政哪怕是分上20%,就有一千多亿。