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超收3000亿元 财政“花钱”考验本轮宏观调控

BUSINESS.SOHU.COM 2004年11月8日07:49 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  本报记者 周 扬 廖新军 苏州、上海报道

  时至年底,央行的神经渐渐绷紧。

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  “多年来,我国财政都是上半年财政收入大于财政支出,下半年主要是年末一两个月财政收入小于支出。” 10月30日,中国人民银行副行长苏宁在苏州表示出对财政年底突击花钱的担忧。

中国经济宏观调控

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  “从对宏观经济的影响来看,全年不同期的效果不一样。上半年财政收大于支,对宏观经济起紧缩作用;而最后一两个月收入小于支出,对宏观经济起扩张作用,由于大量财政支出集中在每年最后一个月,因此扩张效果会明显影响下一年。”

  财政政策与货币政策将如何协调,这的确是一个头痛的问题。

  财政超收3000亿

  据苏宁透露,2003年12月,财政在中央银行的存款下降将近2000亿元,为2004年的投资膨胀提供了宽松的资金环境。

  今年以来财政投资情况明显好于去年,目前还是收大于支的格局。财政存款增幅明显超过了去年。但是,这些年年底形成的财政支大于收、财政存款大幅度下降,苏宁说——这种扩张效果会形成投资反弹的巨大压力。

  2004年3月6日,财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上作《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》时说,2004年主要预算指标是:中央财政总收入13819亿元,比2003年增长7%;中央财政总支出17017亿元,增长5.6%。中央财政收支相抵,赤字3198亿元。

  汇总中央和地方财政收支安排,2004年全国财政收入23570亿元,增长8.7%;全国财政支出26768亿元,增长8.8%。

  据国家统计局最新统计数据,2004年1-9月,国家财政预算收入(不包括债务收入)20359亿元,支出合计17144亿元。中央财经大学教授、证券期货研究所所长强认为,根据去年的预算计划,今年无论是财政收入还是支出规模都比去年大,因此,今年12月份的财政支出应该大于去年。

  “财政支出在年底放量已经是多年以来的规律,主要是因为如果预算支出额度没有花完,不可以转入下一年度,而且可能影响下一年度预算的增加问题。”

  财政部财政科学研究所副所长苏明认为,既然是预算内的财政支出,选择什么时间支出都是可以安排的。

  央行的担心也许有道理,但12月份财政集中支出的规模到底有多大现在还很难说。

  然而,今年的情况还比较特殊,财政增收和超收的数额远超往年,但这部分资金的用途还没有明确。

  2004年初,财政预算的预期增收数据为:全国财政收入23570亿元,增长8.7%,增收1879亿元。

  而国税总局数据显示,今年前三季度,全国税收收入累计完成19257亿元,比上年同期增长26.3%,增收已达4014亿元。

  专家预计,今年全国财政增收将达5000亿左右,超预算收入将突破3000亿。

  花钱难题如何监管

  超预算的部分使花钱成为难题。

  按照《预算法》的规定,超收收入主要用于削减赤字和追加支出,但近年来,超收收入全部用于追加支出,主要用在一些安排预算自给不足的支出项目。

  财政部财政科学研究所副所长苏明说,超预算收入应该主要用于急需的地方,比如解决三农问题,增加社保资金,以及结余到下一年度等等。此外,用于弥补财政赤字也是一个思路。

  据上海财经大学公共经济与管理学院教授、财税问题专家胡怡建介绍,今年上半年的财政超收先用于解决历年出口退税的欠税问题。今年财政解决出口退税有两部分,一部分直接对外贸出口的退税,以前市场上有约2000亿应退没有退;另一部分则是和地方政府的结算,主要是地方企业出口年底结算,中央和地方共同负担。

  胡怡建分析,中央财政预算收入的制定一般比较保守,比如在去年的基础上增加不到10%,从前两年来看,财政收入要增长15%-20%,每年财政超收幅度都比较大。

  地方财政预算的编制面临同样的问题,浙江省近两年财政收入预算增长为10%左右,但决算时都超过20%。“财政超收没有在预算中体现的原因有很多。”浙江省人大财经委的王敏奇说,比如税收征管的力度加大,使得税源和税基扩大了,又比如中央财政要求一部分政府非税收入纳入预算,这些都是造成财政超收的因素。

  据王敏奇介绍,从去年情况来看,浙江省的财政超收部分主要是用于公共服务方面,用于固定资产投资的比较少,“特别是在一般竞争性领域,财政投资正在逐步退出。”

  例如,浙江去年的财政超收主要用于卫生体系的建设,“因为非典的因素,使公共卫生的投入陡然加大。”另外,如教育、农业、科技方面都有预算的追加投入。

  然而,最近几年浙江省财政都在高位运行,每年的增长都是20%左右,远高于GDP的增长,“所以在做预算的时候不敢估得太高。”

  王敏奇认为,今后应当在预算编制阶段多考虑超收的各项因素,提高预算编制的合理性,避免财政收支的大起大落。

  另一个问题是对超预算收入的监督。按照目前的预算法规定,财政追加支出因为是当年使用,并不需要报人大审批。“所以追加预算支出缺乏监督。”胡怡建说,这是一个应当引起重视的问题。“在追加预算方面应当有一个法律程序,但现在的预算法没有明确可操作的规定。”

  财政部财政科学研究所副所长苏明认为,即使不需要报人大审批,超收的财经资金支出也应该按一定的程序办,比如与人大预工委、财经委事前沟通等。

  目前,有些省份已经开始建立监督体制。例如,浙江在年终超预算收入的监督方面就有自己的一套方法。该省人大常委会《关于加强省级预算审查监督的决定》中明确规定:省级预算执行过程中,需动用超收收入追加支出时,省财经部门应当编制超收收入使用方案,及时报送省人大财经委,其数额超过原批准预算收入总额10%时,由省政府向省人大常委会作预计收入安排使用情况的报告。

  但王认为,目前对于超预算支出的监督还停留在事后监督的层面,最好要从支出前的方案审查加以规范。来自全国人大的消息称,正在修订中的《预算法》,将有望对超预算支出作出规定,即政府追加支出必须要事先经过人大的审查批准。

  宏观调控两难

  10月29日,央行刚宣布的加息被视为货币政策进一步趋紧的市场行为。

  目前的担心在于,年终财政的集中支出以及追加的预算支出,会不会和宏观调控形成“逆调节”。

  目前,中国财政收入占GDP的比重,已经从1994年实行分税制时的11.2%上升到2003年的18.6%。

  国家统计局长李德水在中国经济增长论坛上分析说,目前,形成投资扩张冲动的机制还在,固定资产投资规模仍然较大,新开工项目增加较多。前三季度在建施工项目计划总投资同比增长32.1%。新开工35332亿元,同比增长25.4%。

  “投资的摊子已经铺开,运行的惯性很大,稍有不慎,就可能出现反弹。”

  “一般来说,在经济过热,通胀迹象明显时,财政需要紧缩支出。”胡怡建教授分析指出。而紧缩性的财政政策,其效果不如扩张性的财政政策明显,因此,需要相应的货币政策来协调配合。

  苏宁认为,从货币供应看,年底财政存款的下降,会导致基础货币的投放,是扩张货币的效果。由于货币乘数的滞后效应,年度投放的基础货币会在下一年初造成宽松的货币环境,这种扩张效果会形成投资反弹的巨大压力。目前,这个潜在的扩张压力不容低估。

  “人民银行将积极通过公开市场操作,对冲过多的流动性。”苏宁说。

  央行有关专家表示,未来几个月内,央行将密切关注财政存款变化对央行基础货币投放的影响,要注意加强财政政策与货币政策的协调,通过公开市场操作对冲财政存款变化的影响。

  上海财经大学金融学院院长戴国强说,央行公开市场业务操作需要大量的交易工具,最好的就是国债,而且最好是短期国债。央行公开市场操作可以连续买进、卖出国债,来调剂市场上的货币供应量,以适应市场的需求。“但现在没有这么大量的国债,央行被迫发行票据。”

  中央财经大学贺强教授认为,在以往,财政支出的投资有大量的商业银行配套资金。在今年信贷紧缩的环境下,配套资金得以压缩,财政集中支出产生的扩张影响会大大下降,“因此,央行是否有必要采取对冲的措施还是一个值得考虑的问题。”



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