国务院此次下发《决定》，不仅明示了国家对于土地管理的最新思路，更展示了中央政府直面城乡二元暴力冲突的姿态对于指望"以地生财"的地方政府和房地产开发商来说，随着11月1日的到来，萧瑟的秋天降临了。

　　11月1日，因为今年4月29日国务院办公厅下发的一份文件而具有特别的意义。这份名为《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》提出，自5月1日起，在半年时间内，"全国暂停审批农用地转非农建设用地审批，暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。"--这就是严格治理整顿土地市场的"三个暂停"。

　　半年倏忽而逝。"三个暂停"到期后，将恢复土地正常流转秩序，地方政府可以重新启动土地开发、招商和投资计划。一般来说，严格整顿过后肯定会出现反弹，此种情势下，中央将以什么样的土地管理体制昭示天下？与土地相关的各方--农民、地方政府、企业都在期待着。

　　悬念在10月28日终于解开。这一天，国务院召开电视电话会议，下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》），从11月1日起执行。

　　《决定》的主要内容包括：强化依法对土地的管理，严格土地审批的法定权限，严格保护基本农田，健全征地程序，完善征地补偿和安置制度，加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制等。（参见本期文章《"土地新政"：进步和局限》）

　　专家评析，这是迄今为止"最严格的土地管理制度"。

　　"以地生财"的制度安排

　　记者了解到，"三个暂停"期间，用地审批权上收，省级政府都没有批地权，诸如能源、交通、水利等重点建设项目急需用地，都需要到国土资源部批。

　　这毕竟是权宜之计。因此，国务院出台《决定》，意在恢复正常土地流转秩序后，从制度上对农地转让做出严格限制，防止违法违规用地出现反弹。

　　自去年下半年中央启动开发区大检查以来，中央关于严格土地管理的思路一以贯之。其中自然有收紧土地供应，以对过热的经济进行调控的经济含义；但除此之外，更为深远的考虑则是：保卫土地，守护农民的家园和他们的利益，以缓和中国城市化进程中持续愈演愈烈的土地冲突和阶层矛盾。

　　矛盾的深层原因隐含在现有不合理的制度安排中。《中华人民共和国土地管理法》规定，中国城市市区的土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。集体所有的农地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设，需要使用农村集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场以划拨、租赁等方式让渡使用权。

　　依照法律，征用土地必须给予土地原主人一定补偿。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的610倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的46倍；至于地上附着物和青苗的补偿标准，则由省、自治区、直辖市自行规定。

　　北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为，这种制度设计本身就鼓励了政府经营土地的牟利冲动。"一方面，《土地管理法》规定政府征用农地按照被征用农地的农业用途给予补偿，另一方面，法律又允许政府按'土地的城市建设用途的市值'把征得的土地批租出去。如果说征用农地成本与批租土地收益之间的差额意味政府经营土地的红利，那么'无偿划拨'与二级城市土地的市值之间的差额就显示了'划拨权'的权力租金。"周其仁感叹。

　　有关专家介绍说，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。

　　于是，低价征用，高价出让便成为各地政府增加财政收入的"制胜法宝"。以几万元一亩的价格征来的土地，"几通一平"之后，以几十万元甚至上百万元一亩出手卖给开发商，中间之暴利不言自明。

　　"圈地"冲动

　　现实验证着专家们的理论。如今众多基层政权都面临财政窘境，"以地生财"是他们重要的财政收入来源。在很多地方，从土地获得的财政收入甚至占到全部财政收入的70%至80%。

　　近年来，各种名目的开发区、工业园、软件园等层出不穷。据国土资源部透露，截至2004年7月，全国共清理出各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。在清理整顿中，发现土地违法行为4.69万件，涉及耕地面积15318公顷。2004年8月宣布停建的4150个新上的项目中，违反土地政策的235个，占55%；暂停并限期整改项目2882个，其中违反土地政策的占720个，占25%；取消的项目841个，其中违反土地政策的占48%。

　　除了开发区，兴建"大学城"也是地方政府热衷的活动。据不完全统计，全国已建和在建的大学城有50多个，而且争做"大"文章。已开工的广州大学城一期工程占地17平方公里，二期规划43平方公里；湖南"岳麓山大学城"44平方公里，河南"郑州大学城"和湖北"黄家湖大学城"都是50平方公里。南京宣布打造全国最大的仙林大学城，规划面积达70平方公里，相当于26个北京大学。

　　按规定，经营性用地一律采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，但打着"办教育"的名义，房地产商可以通过政府划拨的方式，以较低的价格从政府手中获得土地，这无疑对投资商具有巨大的诱惑力。别墅、度假村、美食街一应俱全的廊坊"东方大学城"，首期规划１万亩用地中，有6640亩建了高尔夫球场。

　　据业内人士向记者透露，高尔夫球场也成为牟利的道具：一个3000亩的高尔夫项目，至少可以拿出1000亩来建300幢别墅，按每平米5000元出售，一幢300平方米的别墅就可卖150万元。因此，"豪华别墅配高尔夫球场"，目前已成为业内"惯例"。据不完全统计，目前全国有高尔夫球场地近200个，在建或即将完工的高尔夫球场大约还有500个到1000个。

　　痛失家园

　　2003年秋收后，山东省即墨市马山地区三个村的4600多亩地变成了一个巨大的工地，施工成本每千亩高达近200万元。施工方负责人先后用"改良荒地"、"农田平整"和"建设绿化园区"等说法来解释用途。但国土资源部调查证实，这一大块地原属数千农户的承包地和口粮田，并非荒地；这里正在建设的是一个高尔夫球场及度假村，且建设过程中没有办理任何开工手续。

　　政府和开发商大发横财，与此同时，农民痛失家园。

　　各地因农地被征而出现的暴力冲突和人命案比比皆是。中央电视台《新闻调查》在今年6月曝光了福建泉州涂岭镇的血腥拆迁。2003年12月10日，当地东阳房地产公司的股东蔡惠阳等五人酒后来到村民蔡庆玉夫妇家，谈拆迁补偿款一事。由于谈判破裂，双方冲突逐渐升级。在打斗中，蔡家的二儿子头部被砍中三刀，右后腰部中一刀，失血过多，在送到医院的5个小时后死亡。蔡家老两口也受了重伤。

　　由东阳公司开发的"东阳商城"是一座集门市店铺和商品房于一体的房地产项目，正对着涂岭镇的镇政府，也恰好位于福厦公路、即324国道的中段。对于开发商来说，这是一块不可多得的必争之地。

　　开发此房地产项目，需要占用涂岭村一块面积为22.5亩的土地。蔡庆玉家就在这里。蔡家一直不肯搬迁，原因是镇政府没有为他解决好安置问题。补偿标准也低得可怜：店面每平方米按照330元补偿，住宅每平方米按照300元补偿。

　　据村民们反映，这次拆迁既没有贴出拆迁公告，也没有出示安置方案，也没有和农民们协商。在开发商的催促下，涂岭镇政府决定于2003年1月10日开始拆迁。

　　村民们回忆说，推土机强行推掉了他们的房子，他们则用身体与推土机抗争。地方政府和开发商的利益，不仅以农民丧失土地和家园为代价，竟要以他们的生命和鲜血来铺路！

　　来自建设部的统计数据称，仅今年上半年，因征地拆迁的上访量就已经超过了去年全年的总量。截至6月22日，全国已有4026批、18620人，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人，超过去年全年的3929批、18071人。　中国需要什么样的城市化?

　　自上个世纪90年代末以来，中国的城市化进程明显加速。据统计，1990－2001年这11年间，中国地级城市数量由188个增加到269个，人口超百万的大城市由31个增加到41个，城市覆盖的面积占全国国土面积的比重由1990年的20％增加到42.6％。

　　当中国新一轮的城市化进程以"城市经营"、"城市营销"、"城市公司化"以及"城市竞争力"等主题展开时，土地成为政府手中最大的资产。政府将大片土地卖给城市运营商，同时将开发经营的权力交给后者，政府则从中获得大量资金。

　　据《福布斯》统计，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大约只有30人左右是地产商。但2002年度中国大陆100名富豪榜上竟有50％以上涉足房地产业，或者以房地产为主业。难道房地产真的成了催生富豪的聚宝盆吗？其实不然。地产界多富豪的真正原因就在于地产是中国最佳的寻租场所。

　　"慕马案"中的主角慕绥新担任沈阳市长时期，沈阳市土地开发商打着"高科技农业"的幌子，大行房地产开发之实，大量土地被以行政划拨的名义圈走。从1997年至2000年间，行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年，沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币，而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元；与此同时，一批批腐败分子被造就，而天平的另一侧，失地农民只能背井离乡，在城市边缘苦苦挣扎与抗争。

　　社会学家指出，社会转型的基本目的不仅仅是要积累社会的总财富，更为重要的是形成一整套同市场经济和现代社会相适应的公正规则体系，以及社会群体之间良性的、有益的互动规则。而现行的征地制度恰恰妨碍了公正规则体系的形成。清华大学社会学系教授孙立平警言：中国目前已经形成了一个断裂的社会，挣扎在社会最低层的农民等弱势阶层正在被甩出中国高速增长的经济罗盘。

　　继续沉醉在中国经济连续20多年高速增长所创造的"经济奇迹"和"太平盛世"中是危险的。如果这样的"城市化"继续演变下去，失去土地又没有社会保障的农民与政府和开发商之间的冲突，将会继续以暴力的方式上演。

　　中央政府已经无法回避这种冲突。"说到底，征地问题是一个政治问题，是一个政府是否能够尊重农民权利的问题。就好像你到商店去买东西，觉得这个东西很贵，你买不起就开始抢人家的东西，这能行吗？"一位专家对记者说道。

　　在很多学者看来，此次国务院下发的《决定》，并非彻底解救失地农民的革命性纲领，多似缓解土地矛盾的缓兵之计。但其意义在于：它不仅明示了国家对于土地管理的最新思路，更展示了中央政府直面城乡二元暴力冲突的姿态。

　　《决定》或许只是解决土地矛盾的一小步，但其象征意味则足以给人希望和信心。■

　　本刊记者常红晓、段宏庆对此文亦有贡献