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教育产业化：天使与魔鬼之辩
作为教育市场化的积极倡导者，美国当代著名经济学家弗里德曼(Milton Friedman)在1955年的《政府在教育中的作用》一文中就指出：公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率低下，资源浪费。学校对学生，学生对自己的学习均不负责。要改变这种状况，通过以往的改革措施是无效的，惟一的出路是走市场化道路。
随着中国市场经济体制的确定，中国教育改革也正式开始了教育市场化的尝试。但是，在中国教育整体规模迅速膨胀壮大的同时，中国教育改革却越来越偏离既定的轨道，教育的本来面目和传统内涵被各种力量严重扭曲，学者们曾经设想的“教育产业化”在中国出现了“南橘北枳”的现象。
曾经的“天使”怎么变成了“魔鬼”？
我们试图溯本清源。通过对中国基础教育、高等教育、民办教育在“教育产业化”过程中的种种表现，我们看到，“教育产业化”在这些领域被泛化和异化，包括政府在内的各种利益主体普遍误读和扭曲了“教育产业化”，这一切的现实原因是教育财政体系失衡和规范的教育财政转移支付系统缺位。但在这背后，中国教育改革的“经济主义路线”，则是造成教育价值失衡、教育行为失范、教育品质恶化的根本原因
□记者 王强 刘丽娟
2003年以来，汤敏一直被“教育产业化”问题困扰着。这位亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家被称为中国“教育产业化之父”，承受着来自各方面的批评和指责。面对媒体，汤敏坚决表示：自己从未提出过教育产业化，从来也没有同意过教育产业化的提法。
9月2日，中国教育部副部长张保庆做客人民网“强国论坛”回答网友问题时也明确表示，教育部历来坚决反对教育产业化。他把教育产业化上升到直接违背了人民群众利益的高度，强调中国绝对不能把教育产业化，“教育产业化了，就毁了教育事业”。
今年以来，这已经是教育部高官针对教育产业化第二次如此明确的表态了。年初的1月6日，教育部部长周济在国务院新闻办举行的2004年首场记者招待会上即曾指出：“中国政府从来没把教育产业化作为政策，一定要坚持教育社会公益事业的属性。”
事实上，教育部的表态，针对的是从去年以来中国的教育事业发展所遭遇的巨大批评。一方面，去年9月联合国主管教育权利事务的特别调查员卡塔琳娜·托马舍夫斯基到中国考察两周后，很不寻常地批评中国在保证基础教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如。“中国教育经费仅占国内生产总值的 2％，比联合国最低要求6％低得多。”她说，“政府仅提供学校经费的53％，其余由学生家长承担，政府承担的比例，比所有实行义务教育政策的国家都低。”
另一方面，中国的高等教育却掀起扩招和高收费的狂潮，上大学对考生学习成绩要求越来越低的同时，对其经济承受能力要求却越来越高。
本就严重不足的教育资源被过多投入到更能带来经济效益的城市和东部地区以及高等教育当中，中国的教育部门因此遭到来自各界的猛烈抨击，被指责最烈的是近些年来教育界最时髦的改革思路或称指导思想——教育产业化。这也直接导致了教育部高官公开否认提倡过教育产业化。
但事情并未到此结束。5月份，国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行了审计调查，发现“大学城”违规审批、非法圈占土地和建设贷款规模过大，存在偿贷风险两大问题；9月，北京航空航天大学、西安财经学院、兰州理工大学等重点大学招生黑幕被曝光。教育外衣下的丑恶浮出水面，教育产业化则再次被抛出来成了过街老鼠，教育部的表态也发生了微妙的变化——从“不承认把教育产业化作为教育政策”到“坚决反对教育产业化”。
一个曾经深入人心的改革口号，由天使变成了魔鬼。“当扩大的教育需求与教育资源稀缺的矛盾因为各种利益的干扰而变得尖锐时，教育产业化就成为攻击的首要对象。”教育部基础教育司司长姜沛华告诉《商务周刊》。
“这完全是一种误会。”汤敏认为，现在把“教育产业化”形容为所有发生在教育领域内的问题的罪魁祸首真的很冤枉。
汤敏告诉《商务周刊》，事情的原委应该从1998年说起。当时，从1997年亚洲经济危机挺过来的中国经济，急待拉动内需。从亚行菲律宾总部回大陆探亲的汤敏注意到了这一问题，于是有了亚洲开发银行的项目小组提出的一个建议：扩大大学教育是一个可以启动的消费点。如果高校每年扩招30万学生，按一年一个学生消费1万计算，30万学生实际消费将近30亿。这样做的好处，一是增加学生在学校中的消费，二是缓解就业问题，三是从远期而言可以培养人才，增强人才国际竞争力。
但是汤敏强调，扩大大学的招生量有一个前提，就是必须要配合大规模的助学贷款。他认为，支持产业化的人谈的实际是高等教育和职业教育，反对产业化的人实际指的是基础教育，大家谈的不是一个概念。
“教育产业化是个模糊的概念。”汤敏说，“教育产业化既不是天使，也不是魔鬼，它被扭曲了。”
汤敏强调：教育是分层次的，应该按照义务教育、高等教育和职业教育等不同层次讨论教育问题，采取具有针对性的解决措施。他再次强调自己的观点，即“对于义务教育和非义务教育应分而处之，义务教育本是国家财政系统的责任，非义务教育则可以考虑国家财政适当投入时，由市场进行资源配置”。
事实上，中国借助于市场力量解决教育问题可以追溯到1992年。在中国经济发展史上，1992年是有历史意义的，邓小平南巡讲话，提出了计划和市场都是促进经济发展手段的论段。中国各个行业开始借力于市场寻求发展机会，教育也被推到了市场的前沿。
1992年，国务院颁布了《关于加快第三产业发展的若干规定》。规定中明确将教育列入第三产业，并强调教育应以产业式体制，坚持“谁投资，谁受益”的发展原则。这正是中国寻求用市场解决教育资源配置的开始。
汤敏认为，对于教育是第三产业的界定本身并没有错误，借助市场力量进行教育资源配置也没有错误。但是关键问题在于教育产业化在市场的种种变化因素中被泛化和异化了。
“笼统谈教育产业化是不准确的。”汤敏说。
按照汤敏的解释，当教育列入第三产业时，并没有将义务教育和非义务教育进行属性界定，这是问题的关键所在。现实情况下，在中国教育改革过程中，教育的层次性被日益模糊，教育领域各个角落都笼罩着市场的烟雾。与此同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，导致教育主体与学校的行为扭曲，以及不择手段追求经济利益的腐败行为，正越来越多地进入人们的视线。
北京大学教授周其仁则对《商务周刊》强调，中国教育要不要市场，这不用争论，在批评教育不公平的问题上，把矛头对准市场是不公平的，“关键是政府负有更多的责任”。
“虽然官方没有提‘教育产业化’，但 ‘产业化’所表现问题之严重，是那些市场化程度更高的国家所没有的。”北京理工大学高等教育研究所研究员杨东平教授告诉《商务周刊》，“一种理论的现实命运，并不是由讨论或表态决定的，而取决于现实的社会需求、价值导向和利益博弈。”
那么，一个天使，是如何异化成一个魔鬼的呢？
监利教改：一个孩子的困惑
和一个农业大县的难题
9月18日下午5：15分，阴雨，当记者赶到座落在湖北省监利县容城镇茶庵大道东南端的玉沙小学时，已是学校放学的时间。持续了60秒的下课铃声打破了校园里特有的安静，五层白色教学楼里，传出孩子阵阵的嬉闹声。校门外停着很多接孩子回家的轿车，也不时响起刺耳的汽笛声。
玉沙小学是监利县城内公办民助性质的重点小学，上下学的时候校门口轿车排队接送的场景让人浑然感觉来到了北京。不过，在人均年收入不及3000元的监利县，每学年收费1000元左右的玉沙小学毕竟是特例。
19日下午5点半，依然阴雨，在离县城十几公里的郑家门村小学，14岁的五年级学生王玉田推开一道半掩的铁门，穿着灰色雨衣离开那间灰色的平房教室，教室四面是不及两米高的土墙。从教室，穿过5华里的土路，回家，这对于王玉田和郑家门村小学其余53名学生而言，是每天放学后的“常规行程”。
不过，这种常规的行程在不久就有可能结束。因为在监利县并校改革后，郑家门村小学很有可能被合并到其他村的学校。王玉田告诉《商务周刊》，他父母身体不好，如果郑家门村小学被并到其他学校，他上学将变得更加不方便。
但是，对他来说，并校后的学费增加才是根本问题。因为在监利县以“自我改革，自我受益”为原则的基础教育改革中，多数监利县民众已经从像玉沙小学和县试验一中看到了改革的结果：学校合并，学费增加。
王玉田告诉记者，现在，他每学期的学费是50元。50元钱，对于城里的孩子不过一个星期或者一两天的零花钱，但对于王玉田来说，父母每学期拿出50元供自己上学真的不容易。
“这个标准是农村费改税之后定的，除此之外不能乱收费。”今年40出头，却有着26年教龄的郑家门村小学校长胡贤华告诉《商务周刊》，郑家门村小学得以运转的主要资金来源就是这点学费，虽然拮据，但毕竟在忠实地履行着自己的职责：让所有的孩子上学，接受教育。
“我不知道为什么要把我们学校撤消，但我希望这所小学留下来。”王玉田满脸困惑，但他或许明白这只是自己一个毫无发言权的农村孩子的奢望。
监利县是鄂西地区的一个农业大县。记者在该县教育局采访过程中感受到，作为教育主管部门，他们对于郑家门村小学这样的窘境也无可奈何。
监利县政府的一位官员告诉《商务周刊》，随着国家和省里关于农村教育和费改税各项政策的调整，历史上就已经存在的教育投入不足和欠账问题在最近三年日益突出：一方面，现行的农村教育体制在形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入严重不到位；另一方面，随着农村费改税的推行，教育收费项目不断被取消，原来靠教育收费维持的农村基础教育，遭遇了前所未有的困难。
监利县教育局办公室主任张道忆则具体地告诉《商务周刊》，在2002年农村税费制度改革以前，监利每年的教育支出是1.9亿元，其中农村教育附加、教育集资、教育统筹三项共8000万元左右，基本支撑了农村教育。这三项收费在税制改革后被取消，国家转移支付来的教育拨款只有3000多万用于农村教育，也就是说，即使按照2002年前的农村教育支出水准而不做任何改善，该县还有4000多万的缺口无法弥补。
记者拿到的一份监利县教育局2003年5月的《基础教育情况汇报》显示，监利全县“几乎没有不欠债的学校”，而负债额超过100万的24所学校差不多都是乡村中小学。根据这份汇报材料的数据，该县每年用于基础教育的财政拨款为1.1254亿元，但全县中小学共负债高达1.0615亿元，其中县直中小学负债3880万元，乡镇公办中小学负债6281.8万元，村办小学负债453.2万元，后两块农村基础教育负债占去了整个负债的的63.4%。
记者进一步了解到，这1亿多元的债务中，有5526.1万元实际上是为“普九”加强基础设施建设欠下的历史债务，但在老债未减的情况下，新债又继续增加，因为只有杂费一项来源，中小学办公经费严重不足，为维持基本运转，学校只能借债经营，债务雪球越滚越大。
“县和乡镇都无法负担这些负债，全部压在中小学校长们的身上，债主们停电停水封堵校门的情况时有发生，严重影响了正常教学的开展。”张道忆无奈地说出惊人之语，“农村的基础教育已经到了办不下去的地步。”
办不下去了，怎么办？监利县的办法自然而然地转移到产业化的改革道路：学校合并，学费增加。随后的故事是，2004年新年刚过，监利县教育改革的报道接连出现在了国内几家很有影响的媒体上，其中一家财经媒体更是以《监利教改：卖掉700所学校》为题进行了报道，随着这则消息在互联网上的广泛传播，在业内引起轩然大波。赞同者认为，这一教育改革对中国政府公共服务领域的治道变革具有重大价值；但批评者认为，湖北监利教改的动力并非来源于教育制度本身，而更有可能来源于政府急于摆脱财政压力。
对于外界的诸多批评和质疑，监利县教育局副局长阳后继一方面承认，财政困难和资金缺口太大确实是改革的基本初衷，但他辩驳道：“政府不是想甩包袱。改革后不会减少政府教育经费支出。”他强调，这是政府的承诺，要确保改革后基础教育投入不低于改革前的水平，确保今后义务教育拨款与财政收入同步增长。
事实上，监利县的教育改革在2000年前就开始了尝试。湖北省教育厅基础教育处处长戴伯勋告诉《商务周刊》，2000年前，监利曾经尝试将财政对于基础教育的投入转换成教育券的形式发给学生，使学生可以自由选择学校入学。但问题是，监利县基础教育阶段学生人均财政内预算经费为小学163元，初中409元，远低于省内平均水平。监利县一个小学生的“义务教育卡”的面值为163元，按照一名民办教师月工资300元计算，现有学生人数并不能支付学校老师的工资缺口。所以，教育券形式并没有能够真正实施。
2000年，监利县的教育改革方案变成了并校减员，村小学由1999年的709所减少到446所，并校过程中同时精简了1500余名民办和代课老师。按照张道忆的说法，这是全国统一的举措，主要是针对计划生育效果带来的中小学人数下降和村办小学虚空的问题进行布局调整，以降低学校分散而占用过多的资源。
2002年，监利县教育局又在全县率先进行人事制度改革，精简分流了2007名公办和民办老师。
这两次改革虽然有部分成效，但没有从根本上改变教育财政吃紧的困难，学校窘迫依旧，更深入的改革一直在酝酿之中。同年8月，国务院出台了《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》，同意各省、自治区、直辖市可以选择一两个试点进行基础教育改革的试验。2002年底，监利县开始将教育的困境写成报告，向省、市反映。湖北省教育厅同意以监利县为试点，进行基础教育改革。
阳后继称，在《决定》基础上，监利县委、县政府成立了由12个相关职能部门参加的基础教育综合改革领导小组和5个专门工作组，发放了2000多份调查问卷，组织了600多人参加的调研专班，在此基础上，监利县教育局形成了初步方案。县委先后5次召开常委会研究改革方案，8易其稿，最终形成了被称为“监发17号文件”的《监利县基础教育综合改革实施意见》和7份配套文件。
2003年10月9日，监利县委、县政府联合下发了这份后来广受争议的文件，文件明确：“鼓励国家机构以外的社会组织和个人，利用非国家财政性经费，在我县投资办教育，在学校确有办学利润的前提下，投资者可以取得投资总额10％以内的回报；鼓励社会组织和个人收购或租赁现有国有教育资产举办民办教育，收购和租赁的具体办法另行规定；鼓励社会资金通过债转股、新增投资参股等多种形式投资教育，在学校确有利润的前提下，按股分红，鼓励社会力量承办学校后勤服务，承办学校新增的现代教育技术等单个项目的服务。”
在这场改革中，监利县各校成立以学校管理委员会、校长、学生代表大会为核心的学校管理机构；教师实行全员聘任，按照各校招生人数实行工资划拨；并且对于能改制的中小学则通过公办民助等形式推向市场。
至此，监利县教育改革的一条市场化思路初步形成。玉沙小学就是在这样的背景下开始了改制。玉沙小学校长叶祥佳告诉《商务周刊》，改制前，玉沙小学就是县里面的重点小学，教学条件和师资力量较好，所以很快就吸引来外部投入。在改制中，以前债权人部分转到学校管理委员会的成员作为投资方。改制后，学校的投资主要来自于当地的金龙房地产公司，该公司投资额300万，在玉沙小学占股40%，学费由原来的一学年400元增加到现在的近1000元。
目前，玉沙小学已经成为监利县基础教育改革的样板。像玉沙小学改制成功的学校已经有4所。
张道忆认为，改革打破了学校传统所有制结构，扩大了办学主体，实现了多方筹集办学资金，通过“债转股”卸掉了学校沉重的债务负担，政府教育行政管理则变直接的微观管理为间接的宏观监督，进一步加强了学校的市场主体地位。
不过，叶祥佳告诉《商务周刊》，由于下面的乡村学校教育基础薄弱，负债过多，很难吸引来外部资金，所以对于他们来说，这种改革没有太深的意义。匮乏的教育资金和教师短缺的问题并不能得到根本好转。
“你可以到赤卫中学、郑家门村小学这些地方看看，那里的债主还是常逼着校长团团转。”叶祥佳说。
对于监利县的教育改革，国家教育部基础司司长姜沛华告诉《商务周刊》：“监利县基教改革说到底是财政问题，在财政投入不足时，改变分配方式不能起到本质的作用。”
“在任何市场环境中，基础教育都是一国之根本。”姜沛华说，国家教育部已经向中央提出建议，加大中央财政对基础教育的投入，并将基础教育真正落实到实处。
这似乎给人以希望，然而，从新中国建立以来，从我们每个人开始记事以来，“加大对基础教育的投入”、“真正落到实处”这样的表态太多太多了，却改变不了基础教育的投入增长赶不上财政收入增长的事实。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中规定，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4%”。但“九五”期间此项投入仅从1995年的2.41%增长到2.87%，2002年这个数据是3.3%，2003年3.4%，不仅达不到联合国6％的最低要求，距离中国政府2000年达到4%的承诺也有不足。
目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%。尤其自2002年农村税费改革取消了过去可以征收的农村教育附加费和教育集资，正如监利县所表现的那样，农村教育的经费缺口进一步扩大。一份调查显示，农村小学生的实际年交费为250元，若不考虑基础设施建设开支，仅仅全国592个贫困县的经费缺口就达到200亿元。
去年年中，国务院总理温家宝在国务院农村教育工作会议上再次要求，4年后，失学最严重的西部地区，教育普及率要达到85%以上，城市政府则要保障民工子女接受义务教育，新增的教育经费要用于农村，保障农村学校的经费，禁止拖欠农村教师工资，并再次强调经济困难的学生将可免杂费、免书本费，补助寄宿生的生活费。随即有消息称，中央即将出台新措施，让西部贫困地区青少年享受九年制义务教育完全免费的待遇。
但上至教育部官员，下至监利的一位普通小学校长，都明白的一点是，财政才是根本问题，没有足够财政保证，任何一项政策都是空口说白话。即使西部义务教育免费的伟大方案，也计划在校生的书本费将由中央政府负担，学杂费则由中央政府通过转移支付和地方政府共同负担——这几乎从一开始就注定了“光打雷不下雨”的命运。有关资料表明，1990年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，越往西部赤字面越大，显然没有办法负担基础教育的绝大部分资金，而在转移支付方面，中央政府也一直没有出台有力的保障措施。
如果政府不能提供足够的财政支持，像监利县这样的教育产业化道路，必然会成为首先要解决生存问题的教育改革最自然不过的选择——甚至是惟一的出路，虽然对于可能因为改革而失学的王玉田和他的伙伴们来说，这样的选择太残酷了。
高教产业化又带来了什么？
10月19日，王胜利再次飞往杭州谈判。身为华电天仁公司总裁的王胜利，他主要的职责就是拓展市场。
按照王胜利的介绍，作为华北电力大学的校办产业，华电天仁公司成立于2002年初，注册金额为2000万，依靠华北电力大学进行研发和生产，面向电力、石化等行业提供自动控制系统的技术开发和服务。
如果一切顺利，华电天仁公司今年的业绩会有更高增长，这意味着华北电力大学的投入也将看到盈利的希望。在华北电力大学的学校产业集团中，除了华电天仁以外，还有近10家企业。
事实上，对于华北电力大学而言，以学校资产为依托组建学校产业集团并非特殊之举。1978年以来，在关于教育本质的讨论的基础上，伴随着经济体制改革的不断深入，教育是不是生产性部门，是不是一种产业的争论，一直没有停止过。
1992年，一份名为《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》的文件，第一次指出教育是对国民经济发展具有全局性、先导性的行业，属第三产业。此后，随着高等教育改革的深入，各大学校开始了产业集团尝试。公开数据显示：2002年，中国高校产业集团超过39家，大学产业向国家纳税20亿元，税后净利润达到24亿元，北大方正、清华紫光等似乎成为中国高校产业史上的成功典范。
在华北电力大学高层看来，与其他综合性大学相比，华北电力大学有资深的电力行业背景，在传统上属于部属院校，从诞生那一刻起就与产业密切结合在一起。
华北电力大学的前身是1950年代成立的北京电力学院，1970年迁至保定市，后更名为华北电力学院，主要是为电力行业选拔并培养人才，隶属当时的国家电力部并由电力部直接划拨经费，教育资金有稳定的保障。
这种状况一直延续到1980年代中期。1988年，电力部撤消，华北电力学院被剥离到地方，这使其马上面临生源和资金双重难题。招生难，意味着华北电力学院更少地获得财政划拨机会，因为按照国家规定，高校资金划拨是按人均数量计算，地方财政也不可能再为行业类院校给予过多的资金支持。
1995年5月，经当时的国家教委批准，华北电力学院和北京动力经济学院合并组建华北电力大学，成为兼有理工与文科的综合类大学，华北电力大学有更多机会通过文理兼顾的学科设置，获得稳定的生源。此前1994年国家开始对高校实施并轨收费，华北电力的生存问题开始有了保障。
但作为一所高校，仅仅解决生存问题自然是不够的。1998年，教育部出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中明确指出：实施“高校高新技术产业化工程”是中国教育到2010年的一个重要目标。1999年的《高等教育法》中“谁办学，谁受益”的原则，则给了高校更多的自主权，并明确规定了对高等教育的产业实行优惠政策，以促使“学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果的收益用于高等学校办学”。
在这一背景下，华北电力大学和其他大学一样，开始投入发展教育以外的产业项目，并很快成立了拥有近10家公司的华北电力大学产业集团。
按照华北电力大学给出的解释，进入华北电力大学产业集团的公司，利用的是华北电力大学在电力行业发展的专业背景，依靠学校的产学研基地，以将研发成果迅速推向市场，学校看好其将来发展前景。
针对记者关于“华北电力大学是否有一半以上的资金用于教育以外的经营性项目上”的提问，华北电力大学产业集团办公室主任李芯荣未予正面回答，他只是强调，学校与产业集团账户分开，实行教育资产与经营性资产完全独立的运作。他介绍说，从职务设置和管理机构关系上，首先就保障了两块资产的严格界定，产业集团董事长由学校任命，主要向学校汇报产业集团的投资管理工作，并接受学校监督，总经理则纯粹招聘而来，专门负责投资和项目的赢利。
但是记者采访中了解到，在运行学校产业集团过程中，华北电力大学面临着两个问题：
一是学校教育资源与经营性资源实际难以界定。该校自动控制系的一位老师向《商务周刊》承认：“我们前几年的确忙于学校产业集团与外部合作的项目上。”
另一个问题是学校投资产业集团的可赢利性并不高。华北电力大学产业集团下属的公司中，目前盈利的只有两家，其他公司一直处于亏损状态。对于华北电力大学而言，产业集团所属公司全部是行业性高科技公司，大多数公司都处于试验期，按照预期，这些公司形成规模还需要一段很长时间。
“在高校的产业运作中，虽然职务设计和账务系统分开，保障了教育资产的独立性，但是学校的教师和学生带来的智力资本是高校产业运作的最大资本，在没有合理的监督体系下，学校资源肯定向经营性资产倾斜。”中国人民大学行政系主任毛寿龙认为，学校成立产业集团是一种有益探索，但是随着学校产业集团规模扩大，也意味着更多资源包括教育被投入到产业开发之中，这显然有悖《高等教育法》中“学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果的收益用于高等学校办学”的初衷。
“当从事研究的老师投入更多精力时，你能保障他不对正常高校教育产生影响吗？”国家教育部相关人士也对《商务周刊》表达了他们的担忧。
事实上，与大学产业集团热热闹闹发展的情况形成对比的是，相当多的大学内部教育和研究资金缺乏。华北电力大学一位教授向《商务周刊》抱怨说：“这几年，能获得国家研究性基金支持的项目越来越少，国家各项研究基金的划拨不超过100万，而实际上有很大的资金缺口。更糟糕的情况是，学校研究项目申请立项并获批准后，资金不到位，更加速了基础性研究在市场中追求效益。华北电力现在几乎没有基础课题研究室。”
据记者了解，2002年，与华北电力大学合作的单位超过了40家。并且成立了国家电网公司等6家公司组成的产业集团董事会，进一步扩大学校产业规模。与此同时，华北电力大学开始投入建立高校科技园区，据称这是北京各大学里的第八家科技园区，高新技术园区位于西三旗附近，园区占地面积300亩，前期投入已经达到了3000万元人民币。
学校一位内部人士告诉记者，学校项目投入越来越多，学校资金状况却变得紧张，为了弥补资金的不足，这几年，华北电力大学通过扩招手段增加收入。从1996年开始，华北电力大学以每年30%的速度扩招。今年北京校区在校生已经达到了12000余人，据估计，到2008年时，华北电力大学的在校人数将要翻番。
迅猛扩招带来的一个严重后果是学校教学资源的紧张。目前，华北电力大学的教室每天都处于满负荷利用状态。每天的课时由原来的每天6课时变成8课时，上课时间提前到早晨7：50，记者在学校的教室外面注意到，已经中午12点多了，还有学生在上课。
民办教育：
为什么没有实现帕累托改进
谈到教育产业化，就不能不谈民办教育，民办教育被认为是教育产业化利国利民的一个典型。根据最新的统计，到2004年年初，我国共有各级各类民办学校6.12万所，在校生总规模达1115.97万人。
中国大陆自1980年代开始兴起民办教育的浪潮。当时的大背景是国家经济刚刚复兴，政府难以承担沉重的公共教育经费支出压力，面对庞大的教育需求，公办学校所提供的教育服务远远不能满足实际的需求。
“到上个世纪80年代中期，中央有一个新的提法，鼓励个人采用多种形式办学。”北京理工大学高等教育研究所杨东平教授说。他所说的这个肯定多种形式办学的新提法，是指1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，《决定》中明确提出，地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上鼓励单位集体和个人捐资助学。
此后，1987年颁布的《中华人民共和国宪法》确定了社会力量办学的合法地位。杨东平认为，在1992年邓小平南巡讲话之后，中国民办教育进入了真正的大发展时期。1993年《民办高等学校设置条例》对民办教育明确了“积极发展、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，1997年8月，国家又出台了一个《社会力量办学条例》。
浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授认为，民办教育减轻了对政府公共教育经费的需求压力，对于改善教育供给和增加教育的选择性发挥了重要的作用，这在民办教育出现之前30余年间的中国大陆是不可想象的。他强调，民办教育给社会提供的教育机会并不是一个存量调整和转移的过程，而是一个增量产生和存量增加的过程，是一个典型的帕累托改进过程。因此，也必然是一个教育公平增加的过程。
但是，现实的逻辑并没有按照专家们的良好设想展开，通过民办教育促进教育公平的理想在经历了这些年的发展后，如今已经面目全非。在今天民众对“教育产业化”严厉指责的时候，批判的矛头也指向了民办教育。
家住保定市军学胡同附近的陈帆至今仍对3年前保定市第十三中学改制耿耿于怀。2001年，陈帆的孩子小学毕业升初中，按照保定市区初中招生政策“划片招生，就近入学”的原则，他的孩子可以顺利进入近在家门口的市区重点初中之一的保定市第十三中学。
但令他没有想到的是，十三中在这个时候进行了改制，2000年，河北省教育厅批准十三中成为保定市第一所纯初中的“公办民助”学校，最新的招生计划和学费收取办法从2001年开始正式实施。经省教育厅批准，十三中改制为“公办民助”学校后，不再按照原来“划片招生，就近入学”的原则招收学生，而是择优招收，并且学生要一次性交纳5100元学费。
陈帆的孩子当年的分数虽然远高于十三中的分数线，但最终由于学费高昂，只能去了离家较远的另外一所普通中学。
保定市第十三中学的一位老师告诉记者，借助原来公办学校的传统优势，学校发展很快，想把孩子送到十三中的家长很多，他们对学校改制后高昂的学费似乎不以为然。他承认，确实也有很多像陈帆这样家庭经济条件不好的孩子被排斥在外。
但是记者了解到，如果按照政府的明确收费规定，陈帆完全可以承受得起改制后的学费。根据冀发〔1999〕33号文件精神，保定市教育局在2000年6月会同财政局联合行文，制定了该市公办民助学校收费标准，规定市区一类学校初中学费1700元／年，住宿费400元／年。十三中的收费高于政府规定的数额。
在保定市区和下面所属的县乡，陈帆遇到的情况并不是特例。记者从保定市教育局了解到，保定市学校公办民助教育改革始于1997年，截止到2000年6月底，全市经省教委审批开办的公办民助学校36所，其中，高中18所（市区5所，县城10所，乡村3所）、初中16所（市区1所，县城7所，乡村8所）、小学2所（市区2所），在校生47000人。
更重要的是，这些改制学校改制前大都是优质学校，教学和师资力量都比较强。而且，这些学校改制的目标很明确，就是多收费，记者拿到的一份《保定市公办民助学校情况调查报告》表明，尽管现有的改制学校大都以企业联办的形式出现，实际上名不符实，企业投资很难到位，当谈起如何理解“公办民助”时，大部分校领导都说，民助就是向学生多收费。
一个更不容忽视的问题是，由于公办民助学校的出现，使整个教育收费格局发生了变化，也使教育格局产生了变化。由于改制学校基础好，师资力量强，即使收费高昂，大部分家长愿意上公办民助学校，挤跨了一部分社会力量办的纯粹的民办学校。
上述调查报告还披露，个别县高中阶段的学校，改制比例不合理，超过50％，已经出现了因收费标准较高而上不起学的现象，从客观上影响了就学率，对普及高中教育不利。
“并不是民办教育本身有问题，要去批判，而是民办教育改革过程中出了问题。”杨东平说，大量的公办学校改制、国有民办、公办民助、名校办民校败坏了民办教育的名声。据他了解，目前全国那些真正意义上的民办学校由于受到各方面的挤压，已经开始大量破产倒闭。
“我们目前的有些政策，跟我们追求的目标似乎不太协调。”杨东平对国家教育部2003年公布的大学办独立学院政策和教育主管官员公开支持“名校办民校”也提出了批评，这直接导致了很多公立学校热衷办高收费的校中校，确实提高了学校的收入，但造成了极大的不公平，戴假帽子的民办学校影响了民办教育的发展。
“这种后果会极大割裂民办教育的市场。从政策趋向来看，这个趋向我认为是公立学校通吃的政策安排。”杨东平说，改制学校可以同时享受双重体制带来的好处，这对于纯粹的民办学校来说是最大的不公平。
在位于北京市石景山区的黄庄民工子弟学校，一个几乎被遗忘的偏僻角落里，临时盖起的简易教室里传出孩子们琅琅的读书声，在离学校不到30米的地方，就是繁忙的京广铁路，不时有轰隆隆的列车经过，把孩子们的读书声掩盖。不远处，一座巨大的立交桥正在紧张施工中，喧闹的施工机械声音伴着尘土飘进教室。2508名来自全国各地的民工子弟，就在这样的环境里度过他们的学习生活。
然而，在校长陈显恩看来，这已经是他非常满意的环境了。这位来自河南省息县的青年说，这已经是他们第四个校址了。
“我每天都提心吊胆的，真不知道哪一天这块地又要被征用，我们又不得不搬家。”陈显恩很无奈，虽然从1998年学校开办到现在，学生已经由最早地150人发展到了2500多人，但学校一直也没有拿到政府颁发的《办学许可证》，现在的校舍也都是临时的违章建筑。
“这几年，我几乎都在盖房子，盖完不久又被迫搬迁。”陈显恩说，为了筹建这个学校，他已经投入了100多万了，目前还欠着几十万的外债。他说：“现在如果让我再搬家，我真的没能力了。”
目前，黄庄民工子弟学校的经费来源只是单一的学费，小学学费是一学期300元，初中600元。扣除90多名教职员工的工资和水电费、房租费，仅仅能维持学校的正常运转，每年还要减免80来个特别困难的孩子的学费。陈显恩告诉记者，这种现状在北京的300多家民工子弟学校里面还算是很不错的了。
“我们在帮助国家解决义务教育的问题，在这个问题上，我觉得政府应该拿出实际的行动来支持。”陈显恩觉得，政策的支持是最大的支持，“起码在政策上给我们一个合法化的身份吧。”因为没有名分，学校一直处于非法状态，学校不但没有固定的学校校舍，也不能给学生办学生证和毕业证。
2002年，北京市政府办公厅出台了一个19号文件，明确规定：专门招收流动儿童少年就学的学校，不具备办学条件和达不到办学标准的，应当及时责令其整顿。对经整顿仍达不到规定条件和标准的以及未经批准擅自开办的学校，由教育行政部门予以撤销并报请区县人民政府批准组织实施。
根据这个规定，可以继续办下去的学校必须达到1988年北京市公布的一个办学标准，其中要求学校必须要有100万元的注册资金，自有产权的校舍，以及一个200米的环形跑道。
对民工子弟学校作出要求无意是必要的，但这样的标准，对于能上课就是万幸的民工子弟学校来说，陈显恩为2500多名民工子弟提供教育的学校随时有被撤销解散的可能。
“是为了达到政府设定的目标让更多的民工子弟失学，还是为了保证这些孩子的最基本的教育机会和公平问题，而校正政府的管理目标或者由政府来帮助他们达到目标，哪个更重要？这需要政府反思。”杨东平说。
“从教育产业化的角度看，我国的民办教育发展出了一个非常矛盾的现状。”杨东平认为，真正的民办教育并没有按照原来的设想发展起来，“总的来评价20年的民办教育发展，民办教育处于被边缘化的尴尬地位”。
他给记者做了一个纵向的比较：在1952年中国彻底取消民办教育之前，当时民办小学在校生的规模是3％，现在是1.5％，民办中等教育原来是26％，现在是3％，民办高等教育原来占到40％以上，现在是9％。这无论跟发达国家还是发展中国家比都是非常低的，在美国研究性大学私立占34.5％，在韩国学院技术类型学校私立大学占86％。
杨东平认为，教育产业化的实质是教育利益化，需要政府的手起到将经济利益转化为社会利益的作用。但在民办教育的政府职责问题上，政府同时存在着缺位与越位，该管的不管，不管的却管。对于公办学校改制过程中出现的很多问题，比如一些地方借发展民办教育为名，把优质的公办教育资产卖掉，往轻了说是甩“包袱”，减轻财政负担和躲避政府责任，往重了说，由于一些学校拥有巨大的无形资产，这实际是国有资产的流失，但教育主管部门睁只眼闭只眼；然而对于那些需要政策扶持又可以在更大层面上实现教育公平和提供更多教育机会的普通民办教育，则管理过于严格，最明显的是对民工子弟学校的态度上。
这样的结果是，不仅经济利益没有转化为更多的社会效益，反而把作为公共品的教育变成了经济利益的俘虏。
失衡的教育财政体系
2001年，世界银行曾经委托一个专家组对中国地方财政进行了实地调查和大量的资料研究，在此基础上形成了一份名为《中国：国家发展与地方财政》的研究报告，着重探讨了中国目前的财政体制面临的紧迫问题。其中，北京大学教育学院王蓉教授参与了中国教育财政方面的调研工作。
王蓉实地考察了甘肃省两个县的情况，发现两个县都没有实现普及九年义务教育的目标。在考察中，王蓉看到，两个县的教学条件十分差，校舍危房率达到了21.33%，学校每个学生平均图书只有5.45册，教师的素质更是令人惊异，50%的小学教师达不到国家规定的小学教育学历达标标准。
王蓉发现，在现象背后，其实是在政府财政总支出中教育拨款在这两个县近年来一直呈下降趋势。在这种不利的情况下，公用经费预算似乎也只是走过场，地方政府都没有认真考虑过。很多时候，预算并没有得到执行。
王蓉告诉《商务周刊》，1980年代中期以前，中国的教育财政基本是中央政府“大包大揽”，此后，中国的教育体制进行了两个重要的改革，第一是逐步把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府扩散，基础教育形成了地方负责，分级管理的体制，高等教育形成了中央和省级政府两级管理的体制；第二个改革则是由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。
“这两方面的改革对我国的基础教育和高等教育产生了深远的影响。”王蓉说，第一个方面的改革让地方政府更多的承担起教育财政的责任，这样就让我们的教育发展和教育财政的供给和地方财政能力直接挂起钩来，实际上就导致了一个严重后果，就是财政中立性的缺失——财政中立性指的是教育投入和地方财政无关，财政中立性是为了保证教育的公平性；第二个方面的改革则使中国的教育经费越来越依赖于预算外经费来源，尤其是高等教育，从1990年实行高等教育的成本分担制度，开启了让家庭和学生承担学费的政策，高等教育的私人成本越来越提高。
过去10多年来，各界对教育部门的批评一直在增加，其实主要集中在教育资源分配不公上，国家九年义务的目标远远没有实现，贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会，各地区教育机会与教育水平的差距正在拉大。
王蓉说：“造成这一问题的根源就在于基础教育筹资地方化后，在地方政府自身财政收入匮乏的情况下，没有来自上级政府足够的均等化转移支付相配套。”
如今3年过去了，作为我国教育财政方面的专家和国家贫困地区义务教育工程专家组成员，王蓉认为，教育财政出现的失衡问题仍然是困扰中国教育整体平衡发展的最大难题。他指出，目前教育财政失衡主要表现在以下几个方面：
首先，在国家整个社会经济发展的战略中，以前一直以经济增长为重点，忽视了对社会公共事业包括教育方面的投入，地方政府的行为也一直以追求GDP的增长为主要目标。所以在整个国家政府财政投入方面，大量的资金投入到了生产建设上，对教育的投入存在缺位。
其次，在基础教育领域，存在着城乡之间的二元性差异和区域间的差异。义务教育的发展在各地区之间差距很大，虽然现在我国为了普及九年义务教育在西部加大了投入，但转移支付的力度仍然不够，西部地区的“普九”仍是难点。
第三，在教育内部，侧重对高等教育的投入，而不侧重对基础教育的投入。王蓉介绍说，早在1989年，北京师范大学的王善迈教授就提出在我国教育经费总量不足的情况下高等教育过于偏重的问题。王蓉最近刚刚做了一个对我国义务教育财政20年的回顾研究，发现这个失衡一直没有得到有效的纠正。
不能说政府没有听到这样的意见。今年3月，中国教育部长周济在一次新闻发布会上表示，一定在本届政府任期内达到教育经费占GDP4%的目标。但王蓉告诉《商务周刊》：“从现在来看，今年的形势并不乐观。”
2003年，王蓉和她的同事们对世界各国的公共教育经费占GDP比例做过一个比较研究，在回归分析的基础上，他们发现中国的比例一直是低于国际平均水平的。
“中国虽然立法提出了一个4%的目标，但是可以看到其中涉及到了很多行政主体，怎样去规范各级政府的行为是个很大的难题。”王蓉说，“我们提出了一个很大的目标，但是它的执行性很差，我们并没有拿出一个很具体的执行方案来。”
王蓉提醒说，尤其在地方政府这方面，中国目前只有一个比较软的教育经费监测体系，每年地方人大的审核是很软性的事后监督，各级政府在给人大的预算草案中，教育经费达没达到要求，并没有严格的、强硬的约束措施。
她介绍说，在国外，保障财政性教育经费的立法是很严格的，在执行上和可操作性上有一套严格的程序和机制。以美国为例，基础教育的经费直接与某一个税种联系起来，其基础教育最核心的管理机构是学区委员会，学区委员会有独立课税的权力，根据本区学校的经费需求，来决定税率的多少。
“这等于学区委员会相当于一级特殊政府，这是很厉害的。”王蓉说，最初美国设计这套制度时认为教育是如此的重要，不能够受其他各种因素的影响。
不光是钱的问题
现实似乎也表明，教育部正在努力改变目前的尴尬格局。今年年初，教育部部长周济已经明确提出，未来几年我国教育投入总量将不断增加，教育投入的增加主要用于大力加强农村教育，特别是农村义务教育。而且，中国将从2004年起的4年中，将投资100亿元用于西部地区的基础教育上。
但杨东平认为，财政是导致教育失衡的主要现实原因，但问题的根本不在这里。“问题的根本在于要改变整个教育改革的经济主义路线。”杨东平一字一顿地说。
杨东平指出，在教育经费严重不足的背景下，多年来教育界推行的是单一的“财政视角”的改革，或者说是一种“经济主义路线”的改革。改革的主要动机是为了弥补教育经费短缺，兴奋点总围绕着创收、经营、转制、产权、市场化上做文章，而缺乏对教育公平和教育品质的关注。“经济话语在很大程度上取代了教育话语。”他说。
中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授也指出，在教育领域过分强调市场化的情况下，教育的公共性和专业性往往会被市场性和经济利益所淹没，对教育本身造成伤害。其结果是，教育的数量和规模虽然增长和扩大，但是教育的个人支付成本越来越昂贵；各级教育的发展达到了历史上的最好水平，但同时，教育价值失衡，教育行为失范，教育品质恶化。
“公众对教育的评价已经降到了20多年来的最低点。”杨东平说，“单一财政视角”的教育改革导致了今天的局面，“我们需要反思，重新认识教育发展和改革基本规律和基本价值，反思在市场条件下政府的教育职责和行为界定”。
杨东平最近撰文认为，过去政府包揽过多，教育管理、教育决策中行政化、长官意志主导的弊病严重，它与扭曲的教育市场相结合，很容易成为教育腐败的温床“因此有必要使教育改革走出单纯的财政视角，进入更为实质性的管理体制、办学体制改革”。
即使是最强调市场作用的北京大学教授周其仁在接受《商务周刊》采访时也强调：“对于教育产业化争论批判早已远远超出了概念本身，问题在于有限资源如何合理分配，政府的职责如何重新定位，谁保证教育的整体公平。”
专家们普遍认为，最重要的是要明确政府的教育功能定位。政府最主要的责任在于依法履行实施义务教育的义务，建立和维护市场环境中的教育秩序，以及通过财政转移支付和其他措施保障教育公平。
从国家整体战略来看，王蓉认为，中国教育投资的存量微薄，长期以来教育投资的比例始终低于与其经济发展水平相应的国际平均水平，教育经费的供给欠账很多，所以未来的教育投入必须高于国际平均水平，而且必须迅速加大教育投入力度，弥补历史缺口。到2005年力争实现财政性教育经费占GDP4%的目标，到2010年将该比例提高到4.5%-5%。
王蓉建议，必须重新明确政府的教育投入范围和各级政府间的责任分工，三级政府的职责必须明晰：
中央政府的责任是，确保公平的教育机会，为基础教育提供转移支付资金，为高等教育学生资助体系提供资金，为支持高等教育中基础知识和原创知识的创造活动提供资金。
省级政府有责任为平衡省内各地区之间的基础教育投入提供资金支持，为提供和保障高等教育机会提供资金支持，在财政管理上为全省的教育发展创造良好的经济条件和法律环境。以省为主导的财政体制有利于一些教育财政问题的根本解决。第一是提供公平的教育服务，第二是保证服务高效性。
中央、省、县级政府都有责任为基础教育——尤其是为逐步实施免费的义务教育提供充足的资源，在此前提下，县级政府承担统管基础教育经费的责任，保证全县之内基础教育的基础服务。
但令王蓉更为忧虑的问题是，从1985年中央发布《关于教育体制改革的决定》开始确定教育分权体制后，直到今天，相配套的、规范的基础教育转移支付体系并没有得到重视和建立起来，他认为这是造成基层义务教育资金匮乏、贫困地区无力提供教育经费的最主要原因。2000年的时候，王蓉就曾经到监利县做过短期调研，当时她已经感到了地方政府的抱怨和当地基础教育的窘迫和无奈。
记者在监利县采访中了解到，地方政府在教育财政分权化后，作为保证公共事业正常运转的事权增加了，但有限的财权很难支撑公共事业的盘子，他们对中央政府建立更加完善的财政转移支付制度很迫切。
所以，王蓉认为，中央政府必须建立规范的基础教育转移支付制度。同时，省级政府依靠本级财力和中央的转移支付，在省内进行以各地区基础教育经费均等化为目的的转移支付，加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制。但问题是，已有研究发现，大量中央给地方的转移支付资金被省和地方政府截流了。
显然，这个“非教育”问题不解决，即使建立起完整的教育财政体系，也很可能前功尽弃。
