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21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全

BUSINESS.SOHU.COM 2004年12月4日16:37 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全
国家安全生产监督管理局政策法规司司长、新闻发言人黄毅
 
21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全
保监会发展改革部主任袁力
 
21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全
中科院可持续发展战略组组长牛文元
 
21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全
国家安全生产监督管理局研究中心主任郭云涛
 
21世纪圆桌论坛:阻断事故高发 建构公共安全
国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心副主任吴宗之
 

  12月2日,正在抢险救灾中的陈家山煤矿井下继3时25分、6时15分连续发生两次爆炸后,7时40分又发生第三次爆炸。井下166名失踪矿工彻底失去了生存的希望。

  此前10天,东方航空集团公司一架执飞MU5210航班、从包头飞往上海的CRJ200型支线客机,起飞不到1分钟,即在包头机场附近坠落,机上47名乘客、6名机组人员全部遇难,地面2人死亡。之前一天,河北省沙河市发生矿难,68人遇难。又是仅仅一个月前,大平煤矿发生瓦斯爆炸事故,148人遇难……

  我国刚刚踏入人均国内生产总值1000美元的门槛,即坠入公共安全事故高发的陷阱?这是一个令人心惊的问题。

  12月1日,国家安全生产监督管理局政策法规司司长、新闻发言人黄毅,中国保监会发展改革部主任袁力,中科院可持续发展战略组组长牛文元,国家安全生产监督管理局研究中心主任郭云涛,国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心副主任吴宗之共聚21世纪北京圆桌第27期,就公共安全事故的原因和对策进行探讨。

  我国是否走入事故高发通道?

  《21世纪》:从国际整体规律来说,人均国内生产总值(GDP)1000~3000美元区间,是公共安全事故的高发期。那么,已经实现进入这个发展区间的我国,是否已经进入这种事故高发的轨道?

  牛文元:中国已经进入重工业发展阶段,在这个阶段主要是人和机器打交道,人身安全会面临更多的风险,也就是“不确定性”,希望政府、企业和公众对公共安全问题有一个整体的、系统的客观认识,而不止一时一事的具体分析。

  从整体形势看,首先,全国安全生产形势总体趋向好转。全国发生的特大事故,2000年171起,约2天1起;2001年140起,约2.6天1起;2002年127起,2003年起129起,约3天1起。30人以上特别重大事故,2001年16起,死亡707人,2002年12起,2003年14起,2004年1-8月共有5起。但是这个数字并不稳定。由于追逐利润、管理不善、设施落后等问题,安全生产形势常有反弹。

  其次,国家公共安全状况依然严峻,事故伤亡总量居高不下,特大事故尚未得到有效控制。近年来,每年发生各类事故100多万起,死亡14万人,平均每天死亡380多人。全国每年因工伤残的70万人左右,每年安全事故和职业危害造成的损失高达2500多亿元。特别是煤矿事故,我国煤矿工人平均每天死亡17.6个人。从事故的比例来看,国有重点企业14.4%,国有地方企业14.9%,乡镇煤矿70.7%,设备是否先进等因素的作用是显然的。

  郭云涛:从世界近代史来看,工业革命以来,主要的西方国家在其工业化过程中,处于我们这个阶段时事故也是非常多的。安全生产表现的是一个事故,实际上在它背后有非常复杂的原因,而且这些方面,我国很难一时都跟得上。实际上,美国、日本以及欧洲一些国家处于这个阶段的时候,也发生了大量的安全生产事故。

  牛文元:宏观上,我们对中国未来20年发生事故本身造成的影响恐怕还是不能低估的,要对安全生产的问题给予足够的重视,把它作为整个社会发展进程当中的一个环节来看待。至于大量事故的发生,我认为原因首先在于,我国目前的发展阶段以经济增长、财富积累为最基本的特征,以人为本的思想还没有贯穿到整个发展中来;现在我们走入市场经济以后,经济成分由过去的国有经济为主慢慢走向民营经济占多数,民营企业本身关于安全作业的培训,较之规范的运作还有一定的缺欠,这就势必会导致各种各样的事故发生。

  西方并不是没有事故的,但是整体来讲,要比我们低得多。百人以上的伤亡应当加以特别重视,如果过不了一个月就来一次,对于我国的世界形象也是不好的。目前,我国很重要的一点进步就是透明度有了很大提高,一方面会引发震惊,另一方面也可以为我们从上到下敲响警钟,有利于规避更大的公共安全问题。

  袁力:本世纪头20年这一段恰恰是我们必须紧紧抓住的战略机遇期,我个人感觉,我们会处在一个极度的矛盾之中:一方面要抓住战略机遇加快发展,全面建设小康社会;但另一方面,如果发展的速度相对比较快,各种意外和灾害事故的发生频率也随之会增多。既要发展,又要尽量防止这些事故的发生,依靠以前传统观念和体制恐怕难以解决问题。

  吴宗之:对于这个发展阶段的“事故难免论”,我不敢苟同。伤害事故是可以预防的。我的观点是:“安全是相对的,危险是永存的,伤害事故是可以预防的。”这一方面要靠政府的监管力量的加强,社会的投入、企业的投入以及科学界的投入的增加,另一方面也要提高安全生产的认识,至少在国家的大政方针上还要进一步加强认识。

  公共安全事故为何频发

  《21世纪》:最近几年直到最近两个月,公共安全事故频繁发生,死伤人数令人震惊,其中的原因在哪里呢?

  黄毅:应该说近些年党和政府采取一系列重大举措加强改进安全生产工作,还是见到了明显的效果,整个国家安全生产的总体形势趋于平稳,而且是趋向好转,无论是事故的起数、死亡的人数都呈逐年下降的趋势。工矿商贸企业的每年死亡人数大体上是15000人左右,其中矿山企业是12000人(有6000人属于煤矿)。1998年之前煤矿一年的事故死亡上万人,而那时候的煤矿产量是10亿吨。但是现在产量翻了一番,今年突破19亿吨,而死亡人数在6000人左右。在2000年的时候,煤炭百万吨死亡率是5.7,今年可以降到3以下,产量翻了一番,但是百万吨死亡率下降了一半。

  当然,我们国家安全生产形势依然严峻,事故的总量还是比较大,形象的比喻是365×365——365天每一天有365人葬身于各类事故之中,由于事故致残致伤的一年将近70万,形势还是比较严重的。

  造成这种结果的首要原因在于,我们还处于社会主义初级阶段,生产力发展水平不均衡,既有现代化的企业,同时也有众多的手工作业的落后的小企业。我们曾经有一个分析,在发生事故的企业中,小企业和个体经营的占75%。从1998年开始经过将近六年对煤矿的清理整顿,小煤矿的数量已经由过去的将近8万减到了2.5万户。按照今年国务院颁布的《安全生产许可证条例》所规定的安全生产的基本条件,我们估计还有一半达不到这个法令的要求。

  第二,安全生产的基础是比较薄弱的.一些国有企业本身安全投入不足,比如一些国有煤矿企业前些年由于经济状况不好,严重亏损,所以企业没有资金投入,该更换的设备没有及时更换,很多设备带病运转。前几年鸡西瓦斯爆炸死了一百多人,原因就是井下用的开关失爆,设备失去防爆性能。我们最近有关的统计,国有煤矿安全欠账达到了164亿,虽然近些年国家先后提供了将近50亿的资金用于国有煤矿瓦斯防治这方面的技术改造。

  另外,这些年由于多种经济成分的共同发展,特别是非公有制经济的迅猛发展,使农村一大部分剩余劳动力转移到了城市,加入到工人阶级的行列。所以现在很多企业,特别是煤矿,一线工作的基本上都是农民工。他们一般来自于边远、落后地区,本身文化素质就很低,缺乏安全的意识,又没经过培训,缺乏自我保护的能力。从业人员整体上安全素质低,往往是诱发各类安全事故的重要原因。这些年所发生的安全事故,绝大部分都属于责任事故,违章指挥、违章作业、违反纪律造成的。

  第三,在我国整个安全生产方面,科技的投入也是不够的。缺少安全生产的科研基地、科研院所,大专院校里真正有这个学科的也是寥寥无几。因而对于安全生产当中的一些技术难题没有人力、财力去攻关,我们目前在安全生产领域贡献率很低,对有些生产安全的事故不能及时预防,整体的防御能力低。

  第四,从上到下,以人为本的观念还不牢靠,没有真正按照科学发展观来指导生产经营,往往是“安全第一”的口号喊得震天响,遇到实际工作,就把安全放在其次的位置上,追产量,追效益。反映在领导干部上就是政绩观的问题,很多领导干部在考虑区域经济发展的时候,往往没有把安全生产与经济社会发展同步规划。进入10月份以后,连续发生几起特别重大的事故,这里面不能不说与到了年终追求产量有关系。

  这两年随着煤炭市场供不应求,煤炭价格也持续上涨,现在应该说是煤炭价格最高的时期,长期以来煤炭企业不景气的状况现在有了明显的改善,所以很多煤炭企业也是为了追产量突击生产,超能力生产,甚至超通风能力生产,因而酿成了事故。今年以来国有大矿所发生的特别重大的事故,很多都与追产量、超能力生产有关系。当然像那些小煤矿,一些矿主往往见钱眼开,见利忘义,甚至到了要钱不要命的地步,受利益的驱使。

  吴宗之:引发公共安全事故尤其是灾难性事故的原因是多因素的,从人力资本的投入来看,政府的安全监管力量还很薄弱,按职工人数和政府安全监察人员的比例,工业化国家政府部门安全监察员的数量是我国的2~4倍。按照1万名职工所拥有的政府安全监察员的比例,我们国家1万名职工还到不了1个,而在日本、意大利等国的比例为1.5左右,在英国则达到4.5个。而且,我国企业从业人员素质普遍较低,先培训后上岗没有落实到位,各类事故原因中,“违规作业、违章指挥”约占80%以上。

  保险基石

  《21世纪》:要解决公共安全事故,国际上有哪些可借鉴的先进经验?保险在其中可以充当什么角色?

  黄毅:一个已经被很多国家经验所证实的理论就是,安全生产的三大支柱包括立法、执法和保险,目前我们对这个问题刚刚开始认识。但是如何发挥保险在安全生产防范工作当中的作用,确实大有文章可做。今年以来我们跟保监会也联合召开了这方面的研讨会,探讨这个问题。

  袁力:在这方面,我国做得还很不够。我先举一个例子,吉林市的中百商厦着火后的第二天我就派两个处长到现场去,他们联合当地的保险公司进行了调查,大概有132个商户,买保险的只有2户,在死伤的123人中,12人买了保险,另有十几个参保的人是由于买了小灵通手机获得的一个赠送的5000元的保单,整个事故共获得人身赔付27万。相应地,密云的踩踏事件获得59万、重庆的井喷事件获得24万,而美国的9·11事件共造成830多亿美元的经济损失,其中420亿由保险公司承担,这说明我国保险覆盖面很低,没有发挥应有的作用。

  如何在加快发展的同时又防范风险?我们恐怕要考虑两个制度上的安排:一方面是国家安全监管、安全生产的制度安排;另一个制度则是往往被人们忽视的、也是现在认为急待加强的、全社会要重视用好的保险制度。保险说简单了,就是千家万户帮一家,尤其在大的灾害事故发生了以后,有很好的稳定社会,稳定人心的作用,于国于家于己都很有裨益。

  保险不光代表一种经济补偿,它是用一种经济制度来安排风险分散和风险防范,因而它更是一种经济制度。在共同利益的驱动下,保险公司会对整个风险防范做出一些必要的考虑和安排,一旦承保了风险,就会对风险做出安排。所以从某种意义上讲,如果把保险用好了,不光在事后可以提供必要的补偿,而且在事前也可以做一个很好的风险管理。通过保险的方式同样可以起到风险防范的作用,而且这种风险防范相对来讲更专业——世界汽车安全带真正的发明者其实就是保险公司,因为一旦承保了风险,其利益和被保险人的利益就连在一起了,是市场的机制在发挥作用。

  以前,无论是发生空难还是矿难,为了稳定社会,只要涉及到老百姓切身利益和社会稳定的,最后都要政府来兜底。但在已经转轨到市场经济的今天,很多事情不应当,也是政府无法兜底的了,我们所要做的应该是引进一种制度安排。我建议通过发展商业保险,把这种制度向社会全面推广,把政府可能管不好或不应该由政府管的事情交给保险公司。

  黄毅:我分析,保险可以通过对投保人日常性的检查,实际上起到了一种编外安检员的作用,另外它通过事故发生之后的理赔也可以分析事故发生的原因,从而制定有效的防范措施,起到亡羊补牢的作用,还可以通过费率的调整,约束企业的安全生产状况。

  袁力:我对这个问题的建议是,首先,全社会要有保险意识。其次,高危的行业要建立一种法定的强制保险。现在的工伤保险是社会保险,只能是低保障,往往满足不了受害家庭的需要。因此,要更加重视商业保险的作用。

  我觉得可以对一些高危行业,甚至一些公共场所做一些公共责任保险的安排,这会形成一种多赢的局面,所以我主张对高危行业和高危险的公共场所推行强制责任保险。最后,政府还要给一些政策上的支持和引导,考虑用税收的优惠鼓励保险公司建立这种制度、鼓励企业投保。一旦整个全社会按照这种方式运转起来,政府就不必做太多的考虑了。

  黄毅:确实应该采用强制性手段推行责任保险,通过立法的强制性让生产经营单位参加保险。我们也在考虑,能否在安全生产上设立一个安全生产责任险,强制企业参加,在这方面,香港、澳门已经有了成功的经验。

  不仅如此,还要在安全生产这些保险费里面切出一块,用于安全生产的宣传教育和预防。很多国家都将工商保险金里面15%用于安全生产的防范,我国的广东、河北等省也开始推行,在安全生产条例中规定了工商保险费的9%用于安全生产的防范工作。这样,既可以弥补现在安全生产当中经费不足的问题,同时也是一种安全生产的制约机制。

  牛文元:保险是辅助公共安全的制度上的重要保障,是公共安全内部的缓冲器。但是,实行强制保险必须同时满足三个条件:人数的规模、成本的支付和法律的规定。这三个条件都是很难满足的,比如,政府划分高危行业的时候,标准非常难做,甚至是不可操作的。而当划分标准不明确时,一个原来有序的行业都会变得无序。

  建立公共安全的长效机制

  《21世纪》:国家安全生产监督管理局(以下简称国家局)设立过程是怎样的?它的职能是什么?

  黄毅:国家局是2001年组建的,是在撤销了11个工业部门以后组建的一个综合监督管理全国安全生产的国务院下属部门,去年调整为国务院的直属机构,这是建国以来的一大突破。去年又成立了国务院安全生产委员会,赋予国务院安全生产委员会办公室比较实的职能,拥有监督、检查、指导、协调省政府与各部门安全生产的职能,其办公室设在国家局。

  国家局本身既是一个政府部门,同时又是安全生产的执法机构。它所承担的职能是综合监督管理各行各业的安全生产工作,研究制定有关安全生产综合类的法律法规。国家局建立了之后,按照国务院的指示,在完善安全生产监管思路上做了大量的工作。

  《21世纪》:在立法和执法方面,国家局都做了哪些工作?

  黄毅:2002年出台了我国第一部安全生产法,应该说填补了在安全法制建设上的空白,为加强安全生产的监督管理提供了法律依据,从而把安全生产纳入到法制化的轨道。

  与此同时,国务院出台了《煤矿安全监察条例》、《危化品安全监管条例》、《特大事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》等等。国家局依据这些法律法规,也制定出台了20多部部门规章,最近我们又颁布了修改后的《煤矿安全规程》。安全生产领域基本上做到了有法可依,有章可循。另外,这些年我们也出台了一系列安全生产的政策,比如说大幅度提高了伤亡的赔偿标准,高危企业实行安全风险抵押金的政策,同时指导各地政府从实际出发制定出台一系列安全生产的地方性法规。

  在实践当中,我们不断探索新办法。今年实行了全国的安全生产控制指标体系,建立安全生产许可制度,将安全生产的重心前移,使得安全生产监督管理的端口移到了源头。另外,通过不断深化重点领域、重点行业的安全专项整治,消除了一大批安全隐患。与此同时,国家也加大了监督执法的力度,每年我们要组织三四次全国性的安全大检查或者是专项督察,检查隐患整改的情况、安全生产法律法规落实的情况,以及对于发生的重大事故查处的情况。

  《21世纪》:面对事故的频发,国家局将在哪些方面继续加大工作力度?

  黄毅:因为安全生产的工作,特别是一些基础性的工作,需要长抓不懈,警钟长鸣。安全生产本身是渗透贯穿在生产经营活动之中的,随着生产经营活动的往前推进,安全生产本身它有动态性的,而且随着经济的发展,社会的进步,安全生产本身也不断面临新情况、新问题。

  现在国家局成立才三年,各省市县安全监管机构有些刚刚组建起来,目前我们仍然还有一部分地市县没有安全生产的监督管理机构,体制还不太完善。与此相适应的技术支撑体系、信息体系、应急救援体系,目前我们还都在建立之中。可以说,我们的工作任务艰巨、任重道远。

  《21世纪》:事故发生之后,如何进行有效的调查处理?又如何进一步加强问责和监管?

  黄毅:现在按照有关规定,凡是发生一次死亡30人以上的特别重大事故,都是由国家局牵头进行调查处理。这类事故一年大体上是十三四起,平均一个月一起。今年以来,引咎辞职也纳入到事故调查处理之中。事故调查组根据事故原因的分析和事故责任的认定,依照有关的法律法规,对事故直接责任人、间接责任人,和负有领导责任的领导干部分别提出处理意见,最后经国务院批准之后开始执行,如果是触犯了刑律的,移送公安机关进行法律责任的追究。像密云踩踏事故、吉林中百事故等等,都属于公共安全范畴,政府领导就应承当相应的责任。

  郭云涛:事故背后的腐败是我们要严格关注的,河北沙河事故后,河北省省长季允石说一定要查事故背后的腐败问题,就针对这一个层面。一些领导干部的责任心不强,表现在对人生命的麻木和对于眼前经济利益疯狂的追求,这次陈家山的事故也反映了这个问题。

  牛文元:我觉得,应当把问责和监管纳入到整个公共安全管理体系的建立之中。公共安全有广义和狭义之分。广义的公共安全不限于矿难、空难、火灾、地方病、外来物种的侵入等。公共安全是一个体系,只要是破坏社会秩序,造成社会不能维持安定正常的生产和生活秩序,或是毁坏一个系统,都属于公共安全领域研究的问题。如果我们有一套完整、健全、长效、综合的管理体系,并在此基础上去认识、研究它的规律,很多事故就可以防患于未然。

  建立中国公共安全预警管理系统,不是头疼医头、脚疼医脚,它需要努力构建“政府统一领导,部门依法监督,企业全面负责,群众参与监督,社会广泛支持”的公共安全新格局,建立全国公共安全的长效机制。

  (王艳、吴健、董婉苏参与整理)

  (独家网络支持单位:搜狐网。21世纪圆桌论坛网上链接:http//business.sohu.com/7/0703/15/column221001584.shtml)

( 责任编辑:飞舞 )



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