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搜狐财经特约专家：郭玉闪 / 文
作为一种行动，公用事业民营化（PPP）已经在电力、供水、燃气、垃圾处理等等行业兴起，已经出现的经营手法有BOT、BTO、BBO、BOO、TOT等等。03年、04年，还涌现出象经营城市（邛崃瑞云公司）以及专业信息管道铺设公司这样一些新颖的概念。
作为一个口号，公用事业民营化更是呼声四起，被称为打破“计划经济的最后一块堡垒”，为众多的官员、学者、媒体记者所称颂和期待。
从积极的意义上讲，公用事业民营化勿庸置疑促进了经济改革的深化。事实上，在中国发生的这场已经持续了二十多年的经济改革，就是一个不断“民营化”的过程。
所谓“民营化”，就是以私人产权为主体的市场机制的确立。私人产权之上的市场经济的发展，给中国带来的财富和发展举世有目共睹。但是，和很多著名的口号一样――比如“按市场经济规律办事”——假如不和具体的内容联系，“民营化”并不自动意味着事情的正确或者好转，有些时候甚至是可怕的：目前在中国城市出租车业发生的情形可以作为一个注解。
城市出租车业是不折不扣的市政公用事业。对城市出租车业的改革存在着不同的选择，既可以是北京上海这样的公司化模式，也可以是温州市那样的个体化经营模式。无论公司化还是个体化，都可以称为“民营化”，由市场接受经营，政府退出直接经营。但是两种不同的“民营化”带来的社会后果完全不同。简单的说，这两年在出租车业出现的大量的纠纷都和“公司化”这种“民营化”思路有关。
武汉的出租车司机王梅曾在交委官员面前试图割腕自杀。直接原因是交委官员认为出租车公司对她的压迫属于“企业行为”，政府不能干涉。可问题是，正是政府对出租车业的干涉（“公司化”的“民营化”）才给了企业这样压迫司机的权力（这是出租车企业盈利的唯一方式）。
所以，“民营化”所欲确立的私人产权（property right）首先有个是否正确（right）的问题，这个正确，体现为至少两个方面的内容。
第一，“民营化”必须是历史正确。历史上已有投资者的利益不能忽略，得有一个公平的处理。比如在出租车业推行公司化政策或者回收经营牌照，就必须要考虑到历史上出租车司机所付出的代价及做出的积累与实际贡献。目前很多城市出租车业的“市场化改革”遭到司机的抵抗和反对都与此“正确”有关。
第二，“民营化”应该在经济上是正确的。这一点具有普遍意义。换言之，一件事情（无论是公用事业或者其他）由政府来完成还是由市场来完成，必须仔细比较。科斯曾经提示过，我们必须在政府的成本和市场的成本之间审慎的衡量：一件事情，如果市场的成本高于政府的成本，哪怕市场的成本很小，也应该由政府来完成；反过来，如果市场的成本很高，但是政府的成本更高，那就应该由市场来完成。
可见，从经济正确的角度出发，事实上我们完全没有必要把“公用事业民营化”单列出来：一切民营化都必须面对经济正确的考量。说的再抽象一点，在任何具体的行业里都存在着政府和市场的边界问题。
完全由政府来控制，这个给我们带来的苦头历史上我们已经尝过。但是反过来，我们也无法想象一个没有政府的市场。市场交易的前提是排他性的产权，这个“排他性”是无法离开政府的强制力的。
所以，谈论“民营化”远远没有谈论“合理的治理结构”准确。要知道，一个行政性垄断的行业如果不破除垄断，即使引进了私人资本，依然没有解除它在经济上的不正确。而一个行业的“合理的治理结构”当然会包含私人资本的地位。“合理的治理结构”意味着政府的管制措施和私人资本（包含人力资本）在具体一个行业里最恰当的相处。这个最恰当的相处一定要吻合相应的行业特点和经济特性，并使得由此带来的社会成本最低。理论上，这样的状态点是存在的。
因此，作为口号存在的“公用事业民营化”有误导的嫌疑。而作为实践的“公用事业民营化”，从政府的角度看，最现实的动力是由于财政上的压力——政府没有那么大的能力来建设日益扩大的基础设施投入——才使得私人资本有机会介入。为解决资金困难而开放“民营化”和为提升行业表现而寻求“经济正确”的“合理的治理结构”，这是两种完全不同的做法。至于它们的优劣之比，北京市出租车业和温州市出租车业的不同表现是最生动的比照。
当然，“民营化”的对象“公用事业”还是有着具体指称的。虽然在文献上找不到一个已达成共识的定义，“公用事业”一般具有两个最基本的要点，一为公共利益，二为自然垄断性。但是除非要求普遍服务，否则所谓公共利益没有任何意义。因为在高度分工的现代社会，哪一样产品不具有公共利益呢？而普遍服务往往又成为自然垄断的理由。所以公用事业所真正指称的，一般都是传统上比较老牌的自然垄断性行业，比如供水、供暖、电力等等。
正如很多认真的经济学家如科斯、德姆塞茨、张五常等所指出的，所谓“自然垄断”其实并不自然。“市场竞争之后只剩下一家厂商”和“只允许存在一家厂商”有着天壤之别。经由政府指定的独家垄断厂商并不一定就是具有“自然垄断”力量的最优厂商。真正需要破除的是政府的行政垄断，越是老牌的自然垄断性行业，这个要求越迫切。
所以，“公用事业民营化”这样的口号只有在表达打破行政性垄断这个意义上才是激动人心的。因为这代表着为了公共利益变的更好而做的努力，努力通过对社会成本的考量而重新在政府和市场之间划定界限。
但是，无论如何，“公用事业民营化”这个口号容易横生歧义。从边际上判断，打破公用事业所具有的垄断格局，当然需要“民营化”来引入市场力量，可是“民营化”却未必意味着打破垄断。“挂羊头可以卖狗肉”，如果不是把“合理的治理结构”做为出发点，“民营化”的公用事业依然可以非常的扭曲，正如我们在出租车业行业所观察到的那样。
差之毫厘，谬以千里。兹事体大，不能不察。
作者系天则经济研究所研究员
（ 责任编辑：周克成 ）
