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管线合一的制度安排不改变，我国存量信息管道闲置与增量需求无法满足并存的矛盾就会继续存在。而且，这一矛盾将随着新增通信管道的建设而扩大和蔓延，并对电信竞争造成实质性的伤害。
通信管道是通信线缆通过的地下物理空间，是构建通信网络的基础条件。随着电信改革的深入和城市信息化的发展，电信运营商从一家变成多家，以及为城市信息化而建设的各种专用信息网络增加，城市对通信管道的需求呈现多元化趋势。在这一产业背景下，“通信管道”将逐渐向“信息管道”转变。并且，从有利于电信竞争和资源配置角度看，城市信息管道也有必要成为一个独立的新产业。具体地说，就是把信息管道与信息网络纵向分离，使之成为城市基础设施的一部分，由专门的信息管道公司建设和经营。
城市基础设施是指保证城市各种功能正常运行和发展的基础性设施，比如供水、供电、供气、排水、排污、交通等设施，它们是城市赖以生存和发展的一般条件。城市基础设施的建设和经营必须以满足城市发展当前和未来需要为目的，因而通常属于城市规划和市政管理的范畴。
随着社会的发展，城市信息管道越来越多地表现出作为城市运行所必需的“基础性设施”特点。从目前看，城市信息管道与水、电、气等网络型产业一样，已经成为城市基础设施的一个有机组成部分，构成城市发展的基础性条件。但与水、电、气等一开始就与城市居民生活息息相关的公用事业不同，电信服务最初主要作为城市生产活动的必要条件，而非城市居民生活的必需品。新中国建立后的相当长一段时间里，电话都一直是只有少数居民使用的奢侈品，是身份和地位的象征。1980年，当我国城市自来水普及率已经达到80％以上时，城市电话的普及率仅为2.1部／百人。经过20多年的发展，电信服务逐渐进入城市居民的日常生活。2003年城市电话普及率增加到31.45部／百人。城市有线电视普及率在90％以上。基于广播电视网、电话网和计算机网的电信和信息服务已经成为企业、机关、学校和住宅必要的基本设施。上述网络通过的地下管道，则作为城市居民和企业从事信息传递与交流活动之基础，成为城市基础设施的一个必要组成部分。
一旦信息管道成为城市基础设施的一部分，就理应纳入城市规划和市政管理的范畴，作为城市配套设施随着城市的发展而建设，随着城市的扩张和延伸，以满足城市通信与信息服务对信息管道的未来需求。然而，我国现有的信息管线合一的制度安排并没有考虑信息管道性质的这种变化。
信息管线合一的市场后果
在中国邮电一统天下的时期，全国的通信管道由中国邮电投资建设，并主要由其使用和维护，其他专用通信网络则独立成网或借用邮电的管道。显然，在电信市场的垄断结构下，由电信运营商提供网络和管道的纵向一体化是最有效的结构，通信管道没有分离为独立产业的必要。
直到中国邮电一分为二，再到中国电信成立，电信运营商自建自用通信管道的格局没有大的变化。
2001年中国电信南北分拆后，我国电信市场结构转变为中国电信、中国联通、中国移动、中国网通、中国铁通和卫通等6家基础电信运营商竞争格局。在本地接入网，各地80％左右的城市信息管道由中国电信（南方20省）或中国网通（北方10省）两家主导运营商掌握，联通、铁通、卫通等几乎没有信息管道资源。
尽管本地电话市场的主导运营商掌握的信息管道存在冗余，市场对通信管道也有强烈的需求，但现实中的作为竞争者出现的“信息管道需求者”很难从主导运营商那里购买或者租用到所需要的信息管道。比如，北京80％的地下通信管道资源由北京通信公司掌握，地下通信管道使用率只有50％左右。与此同时，其他运营商却深受管道缺乏之苦。主导运营商通信管道过剩和非主导运营商对通信管道需求无法满足的矛盾十分突出。随着通信技术的进步，单位通信线缆所需占用的物理空间将越来越小，存量管道闲置与增量管道需求无法满足的矛盾将会日益严重。
这一矛盾的产生与信息管线合一的制度安排有直接的关联。2001年6月信息产业部颁布的《电信业务分类目录》明确将“通信管道的出租、出售”纳入基础电信业务的范围。在2001年10月信息产业部发布的《关于通信管道建设有关问题的意见》第3条指出：“通信管道建设权与经营权相对应，只有基础电信业务经营者方可参与通信管道的建设或联合建设活动。”从这些规定看，信息管道的提供者只能是电信运营商。
在垄断的市场结构下，通信运营商所需要的管道是自建自用，因而信息管线合一的制度不会产生上述问题。但是，当电信市场结构发生变化，市场上出现了多家有权提供相同业务的竞争者，并且绝大部分信息管道为本地主导运营商掌握时，主导运营商并没有足够的激励将冗余的信息管道出售给它的竞争对手。相反，关闭信息管道成为其阻击对手的最有效手段。即使有管道出租，通常主导运营商会选择把管道出租给没有竞争关系的信息管道需求者，如有线电视公司；或者至多把信息管道出租给没有直接竞争关系的电信运营商，如移动电话公司。
从我国本地电信竞争的实际看，对本地电信进入者来说，其进入市场展开竞争的根本障碍其实不是主导运营商的网络规模，也不是铺设网络所需要的庞大设备投资，而是主导运营商对信息管道的垄断。由于这种垄断，进入者的“名义竞争”无法转化为“真实的竞争”。
因此，可以预计，管线合一的制度安排不改变，我国存量信息管道闲置与增量需求无法满足并存的矛盾就会继续存在。而且，这一矛盾将随着新增通信管道的建设而扩大和蔓延，并对电信竞争造成实质性的伤害。
不仅如此，在这种情况下，新的运营商就只能通过重新掘路自建或采取架空线缆的方式来提供电信服务。而一旦它获得所需信息管道后，同样会作出与主导运营商一样的选择：对后来者关闭信息管道。因此，管线合一的制度安排不改变，城市就难以避免因信息管道需求导致的反复掘路和架空线缆，以及由此产生的越来越高的城市发展的社会成本。
管线纵向分离：符合国情的选择
信息管线纵向分离由于消除了主导运营商囤积管道的激励，能够有效地提高信息管道的配置效率，使运营商公平获得信息管道，从而使基于网络的本地电信竞争得以真正实现。虽然欧美国家1990年代中后期以来在推动本地电信竞争方面没有采用管线纵向分离的方式，而是采取强制本地主导运营商向进入者开放其网络元素，即“非绑定网络元素出租”方式，但我们认为，由于本地电话市场发展环境条件的差异，我国如果单纯模仿欧美的做法很难达到实现本地电信有效竞争之目的。
首先，我国与欧美主要国家的制度与法律环境完善程度不同。欧美国家已经形成了比较完善的维护公平竞争的制度与法律体系，比如，竞争者有使用公共设施和竞争者冗余管道的权利，管道冗余的强制出租出售的有效制度安排等等。相比之下，我国维护电信公平竞争的监管制度与法律体系还相当薄弱。并且，现实情况是，国有资产增值保值目标常常优先于公平竞争目标，即使电信条例现有的规定也难以得到贯彻。值得注意的是，即使在制度环境比我国要完善得多的欧美国家，在管线合一的情况下强制在位者向竞争者开放网元（包括信息管道）的制度安排在实践中的难度也很大，效果并不理想。
其次，我国与欧美主要国家城市化程度不同。欧美主要工业国家的城市化过程已经完成或者基本完成，城市发展比较稳定。而且，城市地下管道基础设施完善，能够提供相当的冗余空间供长期使用，大多数大城市甚至建设了“地下综合管廊”。因此，电信运营商管线合一的制度安排在这些国家产生的负面后果要小得多，因为新的运营商的信息管道需求在很大程度上可以利用城市的地下公共管道得到解决。相比之下，我国仍处于城市化的过程之中，主要城市都处于快速扩张之中，城市地下管道基础设施很不完善，信息管道需求的解决只能通过新建方式解决。在这种背景下，管线合一的制度安排对电信竞争、管道资源的配置和城市建设都有相当不利的影响。
最后，我国与欧美国家信息管道的需求强度不同。欧美国家由于电信市场结构变化不大，信息管道市场的需求也比较稳定。尽管1990年代电信改革后，这些国家的本地电信市场出现了大量的新电信运营商，但大多是以转售和使用非绑定网元方式进入的，对信息管道的需求很少。
我国在今后相当一段时期的信息管道需求将处于较高水平。这一方面是由于我国电信市场还处于扩张阶段，信息管道的需求随着市场扩张而增加，二是制度环境缺陷使本地电话市场进入者联通、铁通等通过转售或使用非绑定网元方式进入市场提供竞争性业务的难度很大，因而更愿意采用基于网络的竞争方式。
总之，由于我国本地电话市场在制度与法律环境、信息管道市场需求和城市化发展进程等三个方面与欧美等工业化国家差异很大，信息管线纵向一体化的制度安排很难实现信息管道的有效利用和电信市场的公平竞争，同时还因城市化扩张和管道需求快速增长而导致反复掘路问题突出（据估计，北京市的重复掘路现象，有70％是因为铺设通信管道引起的）。因此，与信息管线的纵向一体化相比，信息管线纵向分离是更符合现阶段我国国情的一种有效制度安排。
管线分离时机已成熟
综合各方面情况看，目前我国实现信息管线分离，使信息管道成为一个独立的城市基础设施产业的条件已基本成熟。
首先是2001年中国电信分拆后，具有本地电信业务牌照的运营商已经从一家变成了电信、网通、联通和铁通四家。虽然网通在北方10省，电信在南方20省占有80％以上的信息管道资源，但它们在对方的“势力范围”内是纯粹的进入者，几乎没有管道资源。联通和铁通在本地市场的信息管道资源也非常少，因此，目前我国本地电信市场非主导运营商对信息管道的需求非常强烈。此外，广播电视网络和各种城市信息专网的发展使市场对信息管道需求进一步增长。以北京市为例，2008年前，北京每年的管道建设量预计将在1000－1500沟公里之间。信息管道市场需求的增加与需求多元化为信息管道产业的形成提供了市场基础。
其次，信息管线分离的法律障碍已经基本消除。传统上，信息产业部一直把通信管道的出租出售作为电信业务的范围，虽然很难进行有效地管制。但在2003年2月信息产业部颁布的最新《电信业务分类目录》中，已经把“通信管道的出租、出售”排除在电信业务之外。虽然其他与通信管道相关的法规还没有进行相应修改，但这意味着，从发展的趋势看，信息管线的纵向分离，信息管道成为独立产业的制度条件逐渐成熟。
最后，近一两年来，很多地方政府为了最大限度地降低各电信运营商反复掘路修建信息管道给城市发展带来的不利影响，同时也为了推动本地电信公平竞争，使老百姓享受到“价廉物美”的电信服务，已经开始积极介入信息管道建设。有的地方政府成立了专门的通信管道建设办公室负责协调相关事宜。尽管他们所采取的种种做法存在很多值得商榷之处，但这毕竟是地方城市政府为消除管线合一对城市发展不利影响而作出的努力。而且，这些努力为城市信息管道成为一个新的城市基础设施产业提供了宝贵的经验和创造了良好的条件。
（ 责任编辑：周克成 ）
