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中国改革基金会公共政策研究所 钟伟教授
引言：警惕这种“新双轨制”吧！它是以套取已经市场化的商品价格体系，和尚未市场化的要素价格体系之间的巨大利益而寄生着的；它是自下而上的、不断自我强化的过程，利用资金、土地、劳动力和国有企业改制的机会越多，腐败收益越大，参与到游戏之中者就越庞大和亢奋；它是脱离了改革永远都不会“并轨”的，对渐进改革的庸俗化扭曲，因为很大程度上，需要被改革的已经是多年前改革的推动者，也是在“新双轨制”之下既得利益者，更是对深化改革的拒斥者。如果说“旧双轨制”是一种渐进的、局部的制度创新，那么“新双轨制”就是累退的、整体的制度蜕化。从这一轮宏观调控来看，根源恰恰在于土地、资金等要素的价格扭曲。而现在，自下而上的基层民主和自上而下的宪政体制建设，应该说才是在我们试图建立有序的、正常的要素市场之前，就必须首先启动的迫在眉睫的工作。
一、作为渐进改革制度创新的“旧双轨制”
回顾过去的25年，中国改革历程承受着两种截然不同的“双轨制”的冲击。
第一种“双轨制”，我们姑且称其为“旧双轨制”，其起点也许可以追溯到人们依稀记得的1984年浙江莫干山会议，从那次会议之后，“双轨制”这一思路成为中国渐进改革的标识，其终结大约可以划定到亚洲金融危机前后的1997年，此后。根据杨小凯的梳理，我们大致可以将“旧双轨制”勾勒为以下三个层面。
旧双轨制的第一层含义，是针对当时一般商品和服务的管制价格体系，采取体制内和体制外两种价格体制，逐步放任体制外价格机制的发育、壮大，并最终使得体制内价格丧失其显赫地位，逐步退出历史舞台。标志性的事件是1985年初取消对企业计划外自销产品价格的限制，价格双轨制就此迅猛发展起来。回顾当时的价格体制改革，的确倍感艰辛，经济学家当时有的忙于计算“影子价格”，有的忙于做“价格闯关”方案，有的则在缜密思考扭曲的价格不过是体制扭曲的影子，应该同时着手体制改革。
旧双轨制的第二层含义，是针对私营企业发展的渐渐宽松的经济政策，当时虽然国有经济的“存量”这一块没有十分激进的改革，但对当时乡镇企业和个体户经济这一块“增量”，的确给了相当多的成长空间，使得除了国有经济以外的经济成分，如同水银泻地，开始奔涌壮大。由于相对保住了国有的存量，同时壮大了非公经济的增量，中国经济渐渐线路万象更新的气息。
旧双轨制的第三层含义，是针对农村大锅饭着手改革，先后推出了家庭和联产承包责任制，同样的，新旧土地收益分配制度的衔接，可以用农民“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”来形容，在粮食批发价格逐步放开之后，这种双轨制虽然使中国短暂地经历了阵痛，但中国农民的温饱乃至小康问题，有了解决的曙光。
二、旧双轨制的过渡性及其成本和收益
回顾这种“旧双轨制”，它是自上而下的，民众有鲜明的民意，中央就顺应和升华使之成为国策；它是暂时过渡的，没有人（包括政策设计者）会认为这种双轨是永久的，等待渐进的振荡渐渐消散后并轨才是最终的政策目标；它也是从计划体制到市场体制的“惊险一跃”，到亚洲金融危机之前，分税制改革和汇率并轨之后，中国的“旧双轨制”光环渐渐褪色，其最显著的收益是，绝大部分一般商品和服务的价格已经市场化了，走在今天各种商品琳琅满目的繁华街道上，在“旧双轨制”逝去的背后，我们享受了市场化取向的改革给我们生活带来的幸运。
即便如此，“旧双轨制”从孕育、出台到淡出，也让我们支付了巨大的成本，那些先富起来的一拨人，或多或少地、合法非法地都拜“双轨制”之赐，少部分官员也从“旧双轨制”中寻找到了腐败的温床。和旧双轨制对应的腐败形式也是三种，第一种是利用价格双轨制套取差价。当时最先盛行的表现形式是倒批文，某些干部子弟利用关系、一些“勇敢”分子则通过行贿从领导机关拿到批文，然后去倒卖紧缺重要生产资料和进口商品。以“拿到批文就是钱”的方式导致了一部分人暴富起来。第二种是当时私营企业，尤其是乡镇企业相对残忍的用工制度，当时乡镇企业的工人通常分为两部分，一部分是本乡镇的农民，另一部分是外来务工的农民，他们的劳动环境和社会保障都相对较差，尤其是后者，薪酬分配方式则往往是平时只发微薄的生活费，到年底一次分红。这种劳动者几乎没有议价权的用工方式，使得乡镇企业能以较低的价格和较快的原始积累迅速膨胀起来。第三种是在农业生产领域，随着农业承包制的推行，和土地收益分割的不确定性等多种因素，农民从事农业经营的收入增长到1995年前后出现拐点，农民务农收入，尤其是种植收入在1995年达到人均750元之后开始停滞不前，农民收入增长放缓。
据当年胡和立一份非常有震撼力的研究报告显示，仅仅在1988年，我国控制商品的价差总额在1500亿元以上，银行贷款的利差总额在1138.81亿元以上，进口所用牌价外汇的汇差总额在930.43亿元以上，这三项合计的价格双轨制差价就在3569亿元以上，约占当年国民收入的30%！
幸运的是，“旧双轨制”战略虽然是渐进的，但它并不排斥局部的、区域的激进改革，如果把渐进改革理解成什么问题都需要温吞水一样面面俱到的、照顾各方利益的、遇到问题绕着走的改革，那是对渐进改革庸俗化，中国的前路有许多需要跨越的壕沟，而我们并不能分两步跨越一个壕沟，因此“旧双轨制”虽然代价高昂，但我们还是幸运地收获了比代价更为繁华的果实。
三、作为累退制度蜕变的“新双轨制”
近七八年来，中国经济体制改革中，最令人不安的现象，为区别于亚洲金融危机之前的“旧双轨制”，我们姑且将其称为“新双轨制”，它正悄悄孳生和繁衍，我们也许可以定义“新双轨制”为：以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系，和远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系，这两大体系之间的巨额租金。我们大致可以将“新双轨制”划分为以下四个层面。
“新双轨制”的第一层含义，是资金价格管制和资金配置失衡。表征资金的价格，无非是利率和汇率，遗憾的是，利率市场化还没有走完，汇率形成机制的市场化则坎坷难言。姑且只说资金的利率和汇率问题。从2002年至今，中国国有企业实现利润累计约有1.1万亿，尤其是2003年和今年，国有及国有控股企业每年实现的利润增长率都在40％以上，比其它各类所有制企业的效益提升都来得猛烈得多！那么国有企业的确在脱胎换骨吗？也许将这种财务状况的大幅度改善，归结为资金的“新双轨制”所赐更为合理一些，过去到现在的3年间，银行系统的信贷投放约为7.1万亿元，但是这种资金定价是非市场化的，随着2002年之后中国一直维持的空前低利率和逐步上扬的物价，真实资金利率也象夏天的冰块一样不断融化。更为严峻的是，这种建立在廉价资金之上的利益输送，最终的源头在于损害存款人利益。如果考虑到汇率问题，那么无疑，“新双轨制”之下，权力对资金的集中、定价和配置，已经日渐以中国系统性金融风险的集聚为代价而暴露出来。
“新双轨制”的第二层含义，是用地制度扭曲的市场化和征地制度明显的权力寻租化。在供地方面，政府在20世纪90年代改革了供地政策，政府通过出让国有土地收取土地出让金；在征地方面，一切几乎未变，各级政府仍然沿用计划经济的办法低价甚至强行征地。左手通过权力低价征地，右手仍然是通过权力在以“市场化”的方法出让土地，其实质，用陈锡文的话来形容，就是“卖你的地，挣我的钱；征得越狠，挣得越多。”
“新双轨制”的第三层含义，是劳动力价格的恶性竞争和资方利益的难以撼动。或者有人会产生这样的疑问，即资金和土地的确有行政权力直接介入和配置的问题，但劳动力市场似乎一开始就是市场化定价和配置的，有什么可以质疑的呢？这也许是出自于对公共政策和公共管理的误解。正常的市场竞争状态既不是行政垄断，也不是不公平竞争或者过度竞争，在中国，劳动力市场存在明显的过度竞争现象，如果说在资金和土地方面存在公共权力滥用的状况，在劳动力市场方面则存在着与此截然相反的公共权利不作为的状态。其中以进城务工者遭受的盘剥最为严重。
从2003年开始，中国各地陆续出现了“民工荒”的现象，回想一下20世纪90年代初期吧！那个时候，以村甚至镇为单位，农民们能够“成建制”地流入城市中的外资企业打工，是桩收入高而求不容易的事情，但10年过去了，东南沿海的进城务工者收入几乎没有明显增加，区区500－800元的月工资，需要忍受在城市生活的漂泊孤寂、恶劣的劳动环境和突如其来的加班加点、无人照顾入学的子女，所以我一向以为，“中国制造”的低廉价格，是以劳工的尊严、健康乃至鲜血“补贴”出来的价格。
“新双轨制”的第四层含义，也许不太恰当，是国有企业作为“要素组合”，其产权垄断定价和无序转让的问题，有的国有企业插了草标到资本市场上市了，但却既不创造恰当的价值，也使得其它的所有者在国有股东面前象一阵轻烟，有的国有企业未插草标，转眼间却已是换了主人，走了工人。国有企业作为资金、设备、人员和土地的“要素组合”，在改制过程中的种种弊端，让人不禁怀念刚刚离开人世的小凯，他曾以罹患重病的身体，一次次疾呼，中国的改革要放置在宪政的框架之下，要兼顾社会正义。
总结一下，由于商品价格是市场决定和配置的，而要素价格却大体是行政决定和配置的，因此两者之间的租金就成为维持公共权力得以存续的重要原因，概括起来可以形容为：“中央靠金融，地方靠土地，非公经济靠劳动力。”
四、“新双轨制”经济危害的初步测量
在此我们对新双轨制下，资金、土地、劳动力这三大要素和国有企业定价不当的损失进行初步测量，当然这种测量是粗糙的，甚至是偏颇的，但从中可折射出新双轨制作为社会毒瘤的危害性。
第一，关于廉价资金带来的损失。这种损失是多重的，资金的对内价格是利率，对外价格是汇率，目前两者均处于扭曲状态。如何测度这种廉价资金的损失？可能的思路有多种。1、从存款人应该获得的正常利息收入角度来观察。1996年之后，扣除利息税的年储蓄收益大致在1.5个百分点，而近三年来，由于物价水平的逐渐走高，扣除通货膨胀之后的居民储蓄实际收益已经从不足1个百分点，下降为近2个百分点。即便我们假定中国居民储蓄仅仅满足于实际收益为正两个百分点，那么每年储蓄增量1.5万亿的增量，和负两个百分点的实际收益，也至少意味着存款人每年损失至少600亿利息收入。2、从银行发放信贷应可弥补最起码的贷款违约损失和经营成本角度来观察。问题的关键是，放贷给国有企业的银行资金中，有多少成为有去无回的呆坏帐？如果以10％这样的保守比例估算，那么每年有1500亿资金沉淀在国有企业之中，因此因国有企业运用廉价资金，给中国银行体系带来的损失每年在1500－1700亿之间。这还不包括本应由市场定价，但却被作为国债建设项目配套资金而占用的银行资金的损失部分。合计存款人损失和银行损失两项，资金定价和配置的非市场化至少带来了每年2000亿左右的直接损失。
廉价资金存在双重利益曙输送管道，第一层是将资金收益从存款人向银行体系的输送，第二层是银行体系截留部分资金收益，将少强中打部分进而向国有经济部门输送。通过廉价资金向国有企业输送的利益。在过去3年中，累计信贷投放7万亿人民币左右，假定信贷投放的一半是投放给国有和国有控股企业的，再假定过去3年中国银行业的年贷款利率较之真实的市场利率偏低2个百分点，那么仅此，廉价资金就给国有企业节约了700亿财务成本。考虑到2003年，国有及国有控股企业实现利润3784亿元，增长45.2%，如果扣除廉价资金节约的300亿财务成本，那么多增利润大约在1100亿。国有企业迅速从各类型企业中利润增长最快者成为最糟糕者。考虑到2004年1－10月份，国有及国有控股企业实现利润4488亿元，比上年同期增长43.6%，同样扣除利息节约的190亿，以及2004年石油、天然气、有色金属和钢铁这些国有垄断行业因价格大涨而带来的一场丰厚的利润（大致在1450亿），同样可以看出，即便在2004年国有企业的快速利润增长的根源，恐怕也很难被理解为国有企业的改制有什么根本进展，而更多地应归结为廉价资金供给、行业垄断和景气上升三大因素。
此外，汇率的扭曲也正在给中国带来损失，仅以中日贸易而言，1990－2002年间，日本输华产品价格上涨了3％，而中国输日产品价格下跌了19％，中国每年损失的外汇高达1.9万亿日元，是2002年度日本对华直接投资的10倍。从2001年下半年开始，美元急剧贬值，这给中国外贸商品的定价带来了影响，假定人民币跟随美元，对欧元和日元等每年贬值5％左右，再假定加工贸易利益不受人民币汇率波动的影响，每年一般商品出口在2000－3000亿美元左右，，那么目前中国外贸方面因汇率定值不当的损失，大致在1000亿人民币左右。应该说，就目前深陷危机的美元状况看，人民币钉住美元，已经是不可能和没有必要维持的目标。
第二，关于廉价土地带来的损失，粗略估计，在过去3年，全国土地出让金收入累计达9100多亿元，每年约3000亿，征地卖地隐隐然成为地方政府重要的“财政支柱”，被征土地的收益分配，依次是房地产开发企业、地方政府、村级组织和农民。但这并非土地要素价格不能市场化带来的全部损失，至少损失还应该包括另一块，就是为维持现状而直接补贴进去的其它资源，例如中国农业发展银行的损失，估计这一块不会少于2400亿，成立以来每年的损失大约在300亿元左右，两项合计，土地方面的损失大约在每年3300亿。过去3年，一边是占据中国富人榜显赫位置的房地产大鳄令人艳羡地不断涌现，另一边是失地失业颠沛流离、集体上访、自戕乃至大规模群众集聚事件令人辛酸地不断披露，几乎就是土地征用双轨制的扭曲图腾。
第三，关于廉价劳动力带来的损失。国家统计局披露，到2003年底，中国农村人口为7.68亿，城市人口已达5.24亿，占总人口的40.5％，在目前的5亿多城市人口中，只有3.38亿是所谓的合法城市人口，而农民进城务工人员已高达1.85亿。假定他们的月收入和必要的劳动保障较之正常状态偏低每月200元，那么用工企业每年因此而多获得4400亿的利润。此外，还有两个因素是不得不考虑的，一个是漂流在茫茫城市中的约300万打工者子女没有接受恰当的义务教育（每个孩子的每年学费至少在600元，每年约20亿）。另一个因素是进城务工者均处于青壮年，为其提供暂时就业机会的企业往往不必支付，或努力逃避支付对他们的养老等社会保障税费（按照工资收入的1/5计算社会保障税费，此项资金在每年800亿左右），这种无节制地套取“人口红利”，毫不考虑劳动者自身健康传承的用工方式，只能是劳动力价格的过度竞争定价，与企业商品的市场化定价，以损失一代人的健康、养老和下一代人的教育为代价的，大小企业主们每年攫取了5200亿的“人口红利”。这种问题的严重性随着时间的推移会日益严重，贫困的劳动大军因微薄的收入制约，不仅使得启动内需成为徒劳无益的空话，也使得后续劳动力缺乏足够的良好的教育和身体，使得中国劳工跌入到20世纪初期缪尔达尔所形容的“贫困陷阱”之中。
最后，关于国有企业产权扭曲的定价和转让机制。从“攻坚战”到“分拆热”，从带来银行体系的问题再到造成资本市场的痼疾，国有企业带来的问题，比维持他们的存在能解决的问题，要远远多得多。笔者曾经试算过三年国有企业攻坚战的损失，其数额之巨，以万亿级计。总结一下，即便忽视错综复杂的国有企业问题，仅仅资金、土地和劳动力三项，目前每年带来的损失就在11500亿，高达GDP的9％，或者说，这几乎就是近两年来中国的经济增长速度了！
五、警惕“新双轨制”的持续自我强化
简要的总结是，新双轨制给中国经济带来的直接损失每年至少在11500亿元，它依赖要素定价的扭曲和要素市场的不发育作为一个轨道，而一般商品和服务价格已经市场化作为另一个轨道而运行，持久地维持要素市场和商品市场不接轨的基础，在于公共权力部门自身缺乏节制，或者说中国经济体制改革中，根本改革的内容日见其少，临时凑活的调控内容日见其多，以调控取代必要的改革，意味着改革的庸俗化。
让我们再回顾一下，第一、为什么资金定价难以市场化？应该说，目前利率市场化的进展比较迅捷，但这种利率市场化如果不能建立在产权清晰的、具有较好内部治理结构的商业银行之上，不能建立在上市公司创造价值的资本市场的基础之上，那么进一步放开存款利率上限和贷款利率下限时，目前已经分拆的国有企业集团间无度竞争的情况，就会在银行业翻版再现。这逼迫我们思考银行业改革必须以产权改革为基点才能推进正常的市场竞争，而若政府不能直接支配银行，那么财政困难则立即显性化，因此国有银行的问题不过是附属于中国财政的转型问题，而中国公共财政框架的确立，则已经超越了经济体制改革本身。
第二，为什么土地定价不能市场化？其原因几乎是不言而喻的，但是即便土地所有制度短期内难以产生变革，也应该考虑改变土地征用过程中的一系列已有问题，这些问题包括中央和地方政府之间应该形成怎样的财政联邦制架构，使得地方政府的事权和财权统一起来，不必过度依赖举债和卖地维系运转？还包括如果将征地划分为公益性征地和经营性征地，对公益性征地实行不完全补偿，对经营性征地实行完全补偿。那么再土地征用方面，能不能罗列式地明示什么是“公益用地”？
第三，为什么劳动力价格不能市场化？如果要讨论人与社会的和谐发展，那么在中国当务之急，不是讨论基于结果的公平，也不是讨论基于权力或者起点的公平，人们的劳动工作仅仅是其生命中的一段，沿用亚马蒂尔.森的观点，中国必须注重“形成人的能力”的公平，或者说无论生活在大都市或者偏远农村，在未成年人进入就业市场这个起跑线之前，社会应该提供给他们起码的教育、医疗和必要的公共设施便利；在渐渐年迈退出就业市场这个终点线之后，政府，企业和劳动者自身应该共建一个能维持其逐渐丧失劳动能力之后的晚年生活保障。或者说，如果只取青壮年劳动力这一段“人口红利”，忽视在此前和此后的问题，那么现在和将来我们会面临更巨大的困难，即便不能形成一个覆盖城乡的义务教育和社会保障体系，但至少目前应该有维持全体公民基本生存的“社会安全网”。
第四，国有企业问题为什么难以解决？现在看来，已经到了应反思国有经济在市场经济下定位的基础性问题的时候了，国有企业的困境反映出其规模已不是国家财力可以承受的，因此在一般性竞争行业应果断退出，在基础设施领域应充分存在，在垄断部门应以官本位进行激励约束以防止垄断利润的流失。国有经济在国民经济中是怎样的角色？它应是在市场经济条件下，政府从属性地直接配置资源的经济部类，国有企业从本质上讲根本不是“企业”并且有其严格有限的存在空间，用市场约束国有企业较之用官本位约束国有企业更为危险。国有经济的角色，大致也就是塞林格所描写的“麦田里的守望者”的角色，是作为市场失灵时的拾遗补缺的角色。
警惕这种“新双轨制”吧！它是以套取已经市场化的商品价格体系，和尚未市场化的要素价格体系之间的巨大利益而寄生着的；它是自下而上的、不断自我强化的过程，利用资金、土地、劳动力和国有企业改制的机会越多，腐败收益越大，参与到游戏之中者就越庞大和亢奋；它是脱离了改革永远都不会“并轨”的，对渐进改革的庸俗化扭曲，因为很大程度上，需要被改革的已经是多年前改革的推动者，也是在“新双轨制”之下既得利益者，更是对深化改革的拒斥者。如果说“旧双轨制”是一种渐进的、局部的制度创新，那么“新双轨制”就是累退的、整体的制度蜕化。从这一轮宏观调控来看，根源恰恰在于土地、资金等要素的价格扭曲。而现在，自下而上的基层民主和自上而下的宪政体制建设，应该说才是在我们试图建立有序的、正常的要素市场之前，就必须首先启动的迫在眉睫的工作。
备注：1988年，吴敬琏老师曾经组织了旧双轨制带来的种种弊端的讨论，并将讨论汇编为《腐败：货币与权力的交换》一书出版，1993该书重印时，吴老将书更名为《腐败：权力与金钱的交换》，到了1999年，吴老为该书第三版作序时指出，时光流逝，但腐败问题更尖锐了，贪官污吏们依然猖獗，他们的设租敛财活动有时已经以“全面加强管理”之类冠冕堂皇的名义公然进行，五年前吴老在第三版再度更改的书名仍然值得我们思考：《腐败寻根：中国会成为寻租社会吗？》中国的改革不是没有看清彼岸，但如何能到达彼岸?
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