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在央行的一揽子计划中，部分城市商业银行将被救助，少数可能退出，但这些措施都缺少明确的法律准绳。
关于银行破产的程序、标准及动因，并没有任何一部法律明确规定。换句话说，按银行问题的严重程度区分，哪些机构该被接管，哪些该被关闭，哪些该被撤销，以上工作由哪个机构主导，都没有清晰的“楚河汉界”。
七家本地银行濒临倒闭，百余家接受存款的公司退出市场———对于20年前的那一段惨痛经历，在今日被公认为规范经营典范的香港银行业，也许已经很少有人能记得起来了。
自1983年至1986年间，由于银行贷款过分集中于“泡沫”横生的地产、股票，兼以关联贷款严重失控等问题，七家香港本地银行陷入困境，其中包括当时的第三大本地银行，海外信托银行。为挽救这些机构，香港地区政府甚至动用了本以维持货币稳定为主要任务的外汇基金，充当了事实上的“最后贷款人”角色。最终，有三家银行在被政府接管后注入新的资本，并于几年内相继卖出。另四家银行则由政府提供资产担保、流动资金等财务援助，使银行尽快找到了新的“东家”。
不过，在这次危机中，除银行外的其它金融机构并没有如此幸运。超过100家接受存款的公司退出了市场，其中大约有20家曾经遭遇严重的财务困难。但香港地区政府始终没有使用任何拯救政策。
20年后，中国内地，当“银行破产”不再是“不可能”的代名词时，类似的问题被摆在了金融监管部门的面前。
值得庆幸的是，目前潜在的危机仅限于个别银行类金融机构。而不幸的是，谁该破产，谁来主导破产，破产清算的法律程序究竟是什么样的……在尚未出台有关银行破产的特别法之前，如此众多问题的答案依然散落在近二十部法条中，且各执一辞、各有说法，叫人无法取舍，无所适从。
或许，这正是以往千篇一律采用政府买单手段的症结所在。
谁该破产？
曾数度对问题金融机构施以援手的中国人民银行，日前又在酝酿新的计划。不同于以往的是，这一次，“破产”一开始就被列为可能的途径。
本报此前报道，央行正密切关注少数中小金融机构风险累积过高的问题，并准备采取一揽子计划彻底解决。这些机构包括一家股份制商业银行、五六家城市商业银行，以及少数城市信用社和信托公司。解决的方式是两手并用，即，关掉一部分高风险的中小金融机构，同时对另一部分实施救助，如再贷款方式，以帮助其重组。
历史上，中国金融机构并非没有过破产先例。其中一个标志性的日期是1999年1月16日，广东国际信托投资公司正式破产。这是新中国第一家正式宣告破产的金融机构。更早的时候，中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司、海南发展银行和中国新技术创业投资公司先后被接管或关闭。
这里面另一个比较特殊的机构是海发行。
1998年6月，国务院、央行下令关闭了这家身陷危机的地方性银行。时隔五年之后，从去年年底开始，关于海发行“复活”的传闻不断出现，海南省省长卫留成关于考虑引进外资、重组海发行的表态，更让此事正式提上日程。
然而时至今日，关于银行等金融机构破产的程序、标准及动因，并没有任何一部法律明确规定。换句话说，按银行问题的严重程度区分，哪些机构该被接管，哪些该被关闭，哪些该被撤销，以上工作由哪个机构主导，都没有清晰的“楚河汉界”。
可资参考的是《商业银行法》。该法第64条称，如果商业银行已经或者可能发生严重影响存款人利益的信用危机，国务院银行业监管机构可以对该商业银行实行接管。另据中国人民银行1998年3月颁布的《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第26条，对于支付危机风险严重、资不抵债、有严重违规违法经营行为、股东无力承担损失或无力注入资金的金融机构，由人民银行省级分行商得地方政府同意后，依法实施行政关闭。而国务院2001年颁布的《金融机构撤销条例》第5条则指出，金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公共利益的，应当依法撤销。
可以看出，虽然上述条款针对问题金融机构提出了接管、关闭和撤销三种措施，但区分适用三种措施的分界线并不清楚。
基于这样的现实背景，一个不容回避的问题是，央行正在研究的“一揽子”解决方案中，一家股份制商业银行、五六家城市商业银行，以及少数城市信用社和信托公司，它们究竟犯了什么“错”、该定什么“罪”、到底是该关闭还是救助、是否可以尝试接管的方式？这一切，人们从公开渠道不得而知。
谁来主导？
无论如何，对于问题严重的金融机构，监管部门已不再回避，“不合格就要淘汰”的思想，在整个2004年度被渲染到了极致。
年初召开的全国城市商业银行会议上，银监会高层毫不避讳地提出，要“消灭”不合监管要求的城商行；在股份制商业银行会议上，银监会一部门负责人坦言，只有率先上市的几家银行才能让人稍稍放心。而央行行长周小川、副行长吴晓灵亦曾专门就金融机构危机问题进行多次公开讲话，并明确表示，要尽早敦促有问题机构的整改；问题严重的机构必须及早处置，该破产的就要破产。
此间的一个疑问在于，一个是银行监管机构，一个是充当着最后贷款人的货币当局，央行与银监会到底该由哪方来主导处理问题银行？上述“一揽子”方案到底该不该由人民银行出具？在现行法律法规中，我们同样找不到明确的答案。
就接管而言，《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第24条规定，金融机构发生严重支付风险、现行班子不能履行化解风险职责并且短期难以产生合格领导班子人员的，人民银行可以对该机构实行接管。这一要求不仅与上述《商业银行法》第64条有所区别，还涉及央行与银监会两大机构究竟由谁来接管的问题
就破产清算而言，《商业银行法》第71条规定，商业银行不能支付到期债务的，经银行业监管机构同意，由人民法院依法宣告其破产。《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第27条的界定则是，对于支付风险严重、资不抵债的金融机构，若股东放弃救助，或被中国人民银行行政关闭后，发现其财产不足清偿债务，且债权人不同意调解的，经中国人民银行同意后可以向人民法院申请破产。虽然暂行办法附加了宣告破产的两个条件，即股东放弃救助和债权人不同意调解，能够在一定程度上缩小金融机构因资不抵债而被迫破产的几率，但这似乎并不能改变《商业银行法》规定的破产条件。因为暂行办法由人民银行发布，效力低于《商业银行法》。
对此，亚洲开发银行曾提出相关建议：当某家银行的偿付能力出现困难时，首先应由银监会里的重组部门来管理。如果银监会能够单独解决问题，央行也就不用进一步介入了，只须对最终解决问题的方式提供建议即可。如果要采取进一步行动，银监会就需要与央行金融稳定局协同动作。
亚行还认为，在处理金融集团重组等问题时，如需几个部门共同协作，则须单独成立一个由央行、银监会和财政部代表组成的联合审查委员会，由国务委员担任主席，央行行长为联席主席。
香港经验
到底该怎么处理问题金融机构？相信香港在20年前积累的、目前仍在使用的经验值得我们借鉴。
在香港，当一家银行出现危机时，有四个平行的要素用来评估问题的严重性，即，危机对公众信心的影响，对银行流动资金的影响，对有关银行的偿债能力的影响，对其他银行的牵连性。每个要素均有详细的评估方式。
如果上述四方面没有太大问题的话，银行可照常经营，同时采取相应措施防范现有危机扩大。
相反地，若问题严重，金管局便会考虑是否需要政府施以援手。判断的标准在于，要确定银行面临的危机是否属于或有可能导致系统性风险。如本文开头提到的，香港地区政府当时接管或援助七家银行的主要原因是，这些银行当时所面临的难题是整个系统的难题，是由特定的经济、政治环境造成的。与此同时，虽然百余家接受存款公司所遭受的财务困难与银行类似，但香港地区政府并未因此而拯救任何公司，只是因为，它们的倒闭不会引起大的连锁反应。
当然，由于银行危机有的存在于流动资金，有的存在于偿债能力，香港地区政府的处理方式也因此而有所不同。
处理流动资金问题时，一般会要求大股东提供流动资金支持，同时由最后贷款人提供有抵押的贷款。在20年前的危机中，政府给4家银行提供了资产担保、流动资金等财务援助，并相继将其出售。1986年，中信收购了嘉华，恒生收购了永安。此后的几年内，招商行收购友联，成为工银亚洲的前身；第一太平收购康年，现已与东亚合并。
对于偿债能力的问题，当时的香港地区政府采取了接管的方式。大部分损失均由政府承担，债权人没有受到影响。当然，政府接管也是有时限的。1983年被接管的恒隆银行于6年后出售给了道亨银行。1985年，香港地区政府接管了海外信托及其子公司香港工商银行，并分别于1993年和1991年出售给道亨银行与大新银行。
在20年前的危机处理中，香港没有对银行使用破产清算的方式，但这并不代表香港政府惧怕银行破产。1991年，由于集团公司发生经营危机，其在香港的附属机构——香港国际商业信贷银行被允许倒闭清盘。虽然这是一家大型的本地零售银行，但香港地区政府却认为，它的倒闭并不会引起系统性连锁反应。与此同时，政府还明确指出，接管银行或向银行提供财务支持并不是一个惯常的政策。
不过，由于当时的香港并未使用存款保险制度，在该行破产清算中，股东承受了大部分损失，其余损失由包括储户在内的债权人承担。所幸的是，由于银行具有较高的流动资金和较好的资产质量，银行终于能够尽早全数偿付小储户，既减轻了对储户的影响，也稳定了社会上的不安情绪。
此后，香港地区政府发出了一份有关是否应该在香港引入存款保险制度的公众咨询文件。咨询的结果是，引入该制度的成本要高于其收益。于是，香港地区政府转而对破产法进行了修正，使10万港元及以下的小储户能在银行清盘时较其他债权人优先得到偿付。
如同历史重演，今天的国内也正进行着存款保险制度的研究。虽然监管部门态度积极，但央行副行长吴晓灵仍多次公开指出，对存款人、投资人只能实行“有限保护”。“（过度保护）会使他们不关心金融机构的经营健康与否，不关心金融产品的风险，从而也会产生较大的道德风险。”吴说。
（ 责任编辑：雨辰 ）
