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40多年来，河北省承德市平均每年向北京市“无私”供水约4亿立方米。近年，不堪重负的承德市一直在寻求各种解决办法，水权转让能让承德人看到希望吗?
“水利部的《意见》对承德市来说是一个好消息，特别对促进境内潮河流域的可持续发展有利。”河北省承德市水务局副局长宋秀清对《商务周刊》说。
承德市境内的潮河是北京密云水库的主要水源。据承德市水利部门介绍，潮河向密云水库年均供水达到4亿立方米。宋秀清称，为了保障首都北京的供水安全，最近的20多年内，承德市在潮河上游生态环境治理和用水总量控制方面付出了很大的代价，而北京却没有给予相应的补偿。
承德市提出的“以水联利”的供水思路，下游的京津等地并不热心，国家水利部2005年1月11日印发的《关于水权转让的若干意见》(以下简称《意见》)，让承德市看到了希望。
该《意见》首次明确，所转让水权的价格和相关补偿，即水权转让费，必须由受让方承担，费用的确定应考虑提高供水保障率的成本补偿、生态环境和第三方利益的补偿等多种因素。这一点让承德人感到振奋。然而已经维系了数十年的北京和承德之间水资源使用的状态会因为一纸《意见》而改变吗？
承德市的抱怨
自然地理环境决定了上下游关系，承德市也就天然成为了北京水资源的供给方。“双方正式形成供需关系是在1963年，当年潮河就开始为密云水库供水。”宋秀清说。
潮河发源于河北省承德市丰宁县，经滦平县后，从北京市密云县注入密云水库。潮河是密云水库支柱水源，资料显示，潮河每年注入北京密云水库的水量约占密云水库年入库水总量的50％以上。
供需关系建立的前20多年，双方基本相安无事。但随着潮河流域污染和水土流失加剧，自1989年开始至今，承德市在潮河上游生态治理、水土保持、节水等方面的投入累计已经超过20亿元。
这笔资金投入已成为承德市财政的一大负担，而且承德市认为，为了北京的水安全，承德市还付出巨大的机会成本。
据承德市环保局介绍，1980年代初期开始，承德市大力取缔、关闭潮河沿岸污染企业和高耗水的矿山企业，同时有意识地限制一些污染和高耗水企业的设立。承德市环保局对《商务周刊》举例说，厂址设在承德丰宁县的承德九龙醉酒厂, 从2001年开始，被迫停产整顿治理，至今没有恢复生产。“这个酒厂如果生产的话，上缴利税占丰宁县财政的一半以上。”该局污染控制科科长殷明慧说。
潮河流域被关闭的企业远不止承德九龙醉酒厂一家，根据承德市环保局向记者提供的数据，仅1996年一年，就有70多家小型污染企业被关闭；从1999—2004年，潮河沿岸又关闭38家企业，100多家矿山企业被取缔。
殷明慧介绍说，由于污染和高耗水而受到限制，作为承德市支柱产业之一的冶金和矿山选采业在最近几年发展缓慢，一些项目国家并没有明令禁止，但承德市也进行了限制。承德市环保局向本刊提供了地处潮河沿岸的承德市滦平县的一组统计数据：从1995-2004年，因为关闭和限制污染和高耗水项目上马，“导致滦平县年均工业产值减少人民币5.6亿元，财政收入年均减少4500万元”。
“丰宁县的情况和滦平县也差不多。这么多的损失，加上市政府累计投入的数千万元治污费用，都是承德市负担了。”殷明慧说，“我们这么做出发点很单纯，就是要减轻潮河的污染，保证向下游北京供水的安全。”
与此同时，为了保持水土，承德市政府曾于2002年发文，禁止在潮河沿岸放牧，牛羊只能圈养。这也导致承德市的山羊数量下降50%以上，只有不到100万只。承德市畜牧局曾估算，除去人力成本和质量影响，仅此一项造成的损失就达5亿多元。
更重要的是因为缺水，承德市只有从自身节省来保证向北京供水。宋秀清说，以前潮河多年平均地表径流都有七八亿立方米，但最近几年都不到1亿立方米。特别是1997—2003年间河北连续干旱，整个潮河流域都缺水,而为了保证向北京的供水量，承德市不得不做出一些牺牲。
宋秀清说，虽然承德市自身也非常缺水，但一直没有修建骨干性的控制性水利工程，潮河上游没有一座大型水库。之所以没有修建，是因为修建大型水利工程必然会对下游北京的供水产生影响。
“为了保证向北京供水，水利部、发改委等国家主管部门不批准；另一方面，承德方面也认为要为大局着想，宁可自己少用一点，作出一点牺牲。”宋秀清说，从1999年开始，河北省政府、承德市政府都曾多次专门发文，要求加强承德市和张家口的生态环境建设，以“确保北京和天津的用水”。
“当然，治理环境对承德市自身的长远发展也有好处，但如此巨额投入，其基本的一个出发点是要保证北京能喝到密云水库的二类水。”宋秀清说。
就在承德市投入巨资治理水土、保证供水安全的同时，承德市认为，下游受水的北京没有对付出代价的承德市给予明显的支持。
“从专业的角度说，以前潮河的水从承德流到北京，那叫‘汇水’，承德市不需要付出什么成本，水源很充足，承德市也用不完那么多的水。”宋秀清从专业角度向《商务周刊》解释，但是在最近的20多年里，为了保证水质安全和供水量，“承德市付出了代价，水是有‘价值’的东西了, ‘汇水’实际上就转变为‘供水’。既是供水，那么受水的北京就应当给予补偿。”
“以水联利”的补偿探索
承德市开始谋求以市场机制实现供水与自身发展的平衡，但北京方面并不这么认为。针对河北方面的抱怨，2004年初爆发的“京冀拒马河水权之争”中，北京市政府一位官员曾向媒体表示，北京也没少给河北钱，北京、天津两市与河北省之间一直有对口支援，虽然这种支援并没有以用水补偿的名义出现，“但具体怎么回事，大家都明白”。
这位官员所指的“大家都明白”，据北京市水利科学研究所副总工程师，水资源与环境规划研究中心主任刘洪禄介绍，指的是北京为解决对上游环境治理的补偿性投入，曾与水利部联合出台过一个《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》（以下简称《规划》）。
1996年，因为上游污染严重，官厅水库被迫停止饮用水供水，致使北京市居民生活用水出现危机。此后，国家水利部和北京市政府方面联合成立“21世纪初期首都水资源可持续利用规划”领导小组。2001年《规划》得到国务院批准，计划在2001—2005年5年内，在河北、山西等北京上游水源地进行水土保持、节水、防治污染、建设生态农业经济区等项目建设。国家水利部水资源司司长吴季松曾指出，《规划》的核心目标，是以水资源的可持续利用，保障首都及周边地区经济与社会的可持续发展。
“《规划》是到目前为止，北京上游水源地环境治理项目中最大的一个。项目计划总投资约220亿元人民币，其中中央补助约70亿，北京拿出其余的150亿。” 《规划》协调小组办公室成员、国家水利部水资源司官员颜勇告诉《商务周刊》，目前《规划》已完成投资约70亿。
但承德市认为，《规划》的实施力度并不够。承德市水务局副局长宋秀清透露，《规划》计划在承德地区的节水灌溉、河流生态治理等项目上总投资15亿，但截至2004年底，承德地区只获得不到3亿元的资金。
“北京每年也会组织一些人员在潮河两岸植树造林，还有一些零星的资金支持等等，但这些投入相对于承德市的付出来说是杯水车薪。”承德市一位官员说，通过缺乏机制约束的项目实施提供补偿，显然无法维持常态，也无法保证补偿的效果。
2004年2月的承德市第十一届人民代表大会二次会议上，承德市长景春华在《政府工作报告》中提出，2004年政府工作要点之一，就是要“加强与京、津协作，由‘以水联谊’向‘以水联利’战略转变”。
“以水联利”或者叫“以资源换支持”，这种想法最早始于1990年代初，但大部分都是口头提出。从2004年开始，“以水联利”成为承德市在水资源利用方面的一个基本立场。承德市希望以此建立一种“水资源有偿使用的长效机制”，实现北京、天津的供水安全和承德市生态、经济发展的“双赢”。
“不是说承德市离了北京、天津的补偿就活不了了。”宋秀清说，而是“以水联谊”已经无法维持，承德市付出了很大的代价，北京、天津为此受益，他们也应当分摊一部分成本作为给承德市的补偿，“获得补偿能够发展得更好，对环境治理投入更多，实现良性循环”。
承德市水务局也制定了今后一段时间内承德市水务发展战略方向：“围绕密云、潘家口、大黑汀水库‘三盆水’，做好‘以资源换支持’的大文章，从过去的‘以水联谊’向‘以水联利’转变。”
承德市水务局局长李相国接受本刊采访时认为，北京、天津应该以实际行动体现“饮水思源”，“以水联利”可以有包括资金、物质、建设项目等在内的各种实现形式。“承德市付出不小的代价，保质保量地将水几乎无偿地送到北京，如果每年4亿立方米的水进入市场交易，每立方米水售价仅以3元计，一年就是12亿的收入，为什么北京不能从中拿出一部分支持水源地建设呢？”李相国说，当前对承德市生态治理的支持主要是通过一些国家的建设项目来实现，承德市提出“以水联利”，其实更希望以此能建立一个机制来保障这种补偿的实施，使其变为一种常态，而不是随着一个项目的结束而结束，通过这种长效的补偿更能最大限度地激发上游地区环境治理的热情。
承德市提出“以水联利”，得到的回应却很平淡。承德市政府方面告诉本刊，北京方面口头上表示积极配合，但一直没有实质性动作；与北京相比，天津的态度更冷淡，天津方面曾有官员表示说，这些水是国务院分配给天津的，与承德无关。《商务周刊》就此咨询北京市水务局和北京市政府新闻办公室，双方都表示对“以水联利”并不清楚。
分不清权利哪来的交易
“北京也不是一点补偿的想法都没有，只是具体操作难度大。北京应给承德市多少钱，不好算。”北京市一位水利专家说。
如何合理地计算出北京、天津到底该向承德市支付多少补偿？承德市水务局副局长宋秀清坦言：“现在我们也算不好这个账。”
宋秀清认为“说不清”的一个重要原因，是现在没有一个大家公认的测算依据，上下游各说各的，谁也不服谁。要解决这一问题，必须要国家首先出台政策依据，否则“算账也没用，北京、天津不认”。
水利部水资源司副处长颜勇也认为，目前中国的水权制度以及相应的法规还不完善，相应的水资源如何进行初始配置，依何标准计算补偿额，所有的这些问题都无法解答。因而下游即使愿意补偿，也不知道该如何补偿、补偿多少，如果硬要说补偿，那很可能“新账还没算清，老账又翻起来了”。
就在承德算不清账的时候，国内却已经有上游从下游地区拿到了真金白银。2005年1月6日，中国内地首例水权交易成功实现，浙江义乌以每立方米4元人民币的价格，购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。
此后几天，水利部即印发《关于水权转让的若干意见》。但宋秀清认为，水权交易的前提是确定交易各方的水权，《意见》中的条款都过于原则，如果没有相关的配套措施，操作起来会比较困难。所以承德目前仍然希望下游发达地区“发扬风格”，对上游给予包括物质形式在内的各种“支持”。
水利部政策法规司处长熊向阳向本刊承认，《意见》中的规定确实比较原则，但现在要想确定一个补偿的计算标准仍不现实。他认为，《意见》最重要的意义在于政府以此表明了对水权转让实践的肯定，至于具体如何操作仍然需要各地区间的协商与探索。
北京天则经济研究所所长盛洪在接受《商务周刊》采访时分析说，承德与北京之间如果不提“水权”，而只是下游发达地区基于“饮水思源”对上游欠发达地区提供援助，双方只要协商谈判就可以了；如果涉及“水权”，那么无论是在理论上还是在操作程序上都异常复杂，涉及流域水资源分配、水权分配、水资源价值核算等诸多内容。
“制度化的水权交易是解决此类问题的最终出路。”盛洪说，如果不能建立水权、水价和水市场制度体系，水利部门在水权交易、补偿方面的协调能力相当有限。
其实在《意见》受到舆论热捧的同时，水利部同时发布的《水权制度建设框架》（下称《框架》）却少有人关注。《框架》中指出，在现有的法律法规中，已有许多规定涉及水权制度，但其中部分规定需要在新的历史条件下进行调整，而水权制度体系中更多的内容尚待作明确规定。《框架》表明，水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成，在全国水资源规划、流域水资源分配的协商机制、水资源价值核算、水权分配和水市场建设等方面，应当尽快研究制定并实施相关的法规。
在内地首例水权交易“破冰”之后，又传出同在浙江、饱受缺水之苦的慈溪，也计划向上虞汤浦水库买水的新闻。由此，宋秀清对“以水联利”的未来充满信心，“慢慢来，这是必然的一步。”他笑笑说。
（ 责任编辑：杨茂银 ）
