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权是一种可以撤消的权利。地方政府仅将外资作为提高GDP的工具，而没有基于法治原则尊重其应有的合理权利，因此，外资企业可以获得某些特权，同样外资企业的合法权利也可能遭到一些地方政府有意无意的侵害。
外商陷入制度迷宫
外资在中国可谓冷暖分明。
一方面，各地政府争相吸引外资投资本地，为此不惜动员本地干部四处招商引资，对外资提供了大量优惠政策，税收优惠、土地优惠，不一而足。甚至对于外资企业的违法违规行径，比如违反劳动保护规章的行径，也睁只眼闭只眼。很多民营企业不能享有的市场准入权，外资企业也可享有。至于大型跨国公司，更有游说政府立法的特殊渠道，某些监管部门明显地按照跨国公司的蓝图来制定监管法规。
但从另一个角度看，这些特权乃是地方政府基于权宜的考虑而格外给予的，既可予之，亦可取之，特权是一种可以撤销的权利。地方政府仅将外资作为提高GDP的工具，而没有基于法治原则尊重其应有的合理权利，因此，外资企业可以获得某些特权，在某些情况下，外资企业合法的权利也可能遭到一些地方政府有意无意的侵害。
最近几年频繁出现此类案件，其中有两件曾轰动一时。
一件发生在长春。2000年3月，长春市排水公司与外商汇津公司签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，汇津公司投资2.7亿元；同年7月14日，长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》，承诺了许多优惠条件。然而，2003年2月，市政府废止了生效不到三年的《专营管理办法》，使得原定合作期为21年的合作项目失去了赖以存在的法律基础。
另一个案件发生于福州。香港中旅集团有限公司全资附属公司香港秀明国际投资有限公司于1997年5月在福州市政府的大力劝说和参与协调下，与福州市城乡建设发展总公司订立了《合作经营合同》。当年10月，福州市政府与合作公司签订《专营权协议》，双方约定合作公司以人民币12亿元受让闽江二桥、三桥、四桥及白湖亭收费站产权、经营权及通行费收费权和其他相关权益，28年后再无偿归还中方。福州市政府在《专营权协议》中承诺，自合作公司经营之日起9年内，所有从福州南大门进出的车辆都通过该收费站；如果在9年内因特殊情况导致通行费收入严重降低或通行费停收时，福州市政府应收回专营权，并保证港方除收回本金外，按实际经营年限获取年净回报率18%的补偿。 然而，2004年5月16日，出口与白湖亭收费站相隔不到200米的福州二环路三期路段正式通车，比《专营权协议》约定的时间提前了2年零7个月。大量车辆绕过白湖亭收费站，造成合作公司通行费收入急剧减少，经营陷于绝境。
本刊所介绍的嘉利来股权遭遇剥夺案件，地方政府一些部门所扮演的角色更为暧昧，但在性质上，与上述两个案件不无相近之处，纠纷都源于地方政府或其行政部门不受约束地行使权力。而一旦遇到这样的纠纷，外资企业往往陷入制度的迷宫而投告无门。
司法救济应是最后救济
基于中国国情（尤其是港资企业对这种国情很了解），外商企业首先想到的是寻找与自己发生纠纷的政府的上级党政部门。这当然是最为便捷的途径。然而，在目前的体制下，即使是上级党政部门作出有利于外商的决策，一些地方政府部门依然可以借口各种理由不予执行。
中国在政治上是相对集中的，但在行政方面却是相当分散的。中央政府的职能部门对于地方政府究竟具有什么样的权力，没有人能够说得清楚。中央行政部门在遭遇地方政府部门之抵制后，通常会选择沉默，地方政府部门也不用担心受到惩罚。
在上级政府之行政部门无能为力或不愿意公正解决后，理想的政府应当提供另一个救济渠道，那就是司法救济。司法救济通常是正规的制度所能提供的最后救济。权益遭到损害的外商也确实想到了诉讼，不幸的是，他们提起的诉讼，至少在地方法院的一审中经常以失败而告终。
长春水务在行政调停无效之后，外商于2003年8月21日以长春市人民政府为被告向长春市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院认定政府废除《专营管理办法》的行为违法，并且判令政府承担赔偿责任。可以预料的是，外商败诉。同样，福建那家合作公司多次与福州市政府交涉，也通过中旅集团找过国资委，还曾向中国国际经济贸易仲裁委提出仲裁，但福州市政府反倒将合作公司告上法庭。嘉利来公司在北京市第二中级法院也打输了与地方政府部门的官司。
这样的结局一点也不让人惊奇。因为，根据目前的司法体制，基层法院高度地方化，缺乏基本的独立性，法院从人事、财政等各方面受制于地方政府，地方政府将法院视为自己的一个下属办事机关；另一方面，法院内部又高度行政化，法官缺乏基本的独立性，由地方人大任命的院长几乎完全听命于地方政府首脑，他们又可以通过行政化的审判委员会将自己的意志凌驾于专业法官之上。
在这样的司法体制下，假如诉讼的一方当事人就是地方政府，那么，地方政府几乎铁定了会赢官司。对于外商来说——其实对于普通国内民众和企业来说也一样，司法救济可能跟行政救济一样难以信赖。外商与地方政府争诉的结果就证明了这样的逻辑。这样的司法体制也就意味着，政府的权力似乎是不受司法约束的。地方政府不用担心外商企业提起的诉讼，因为它知道，法院没有胆量对自己侵害外商合法权益的行为进行独立审查。
而一旦行政行为不受司法的审查，则行政行为就必定是专断的。在社会转型的过程中，政府官员左右逢源，以权力寻租。因此，人们普遍地希望约束政府的行为，而历史证明，约束政府及其官员行为的最有效手段，乃是由一个独立而公正的司法体系适时地审查政府的权力。有些国家之所以能够较为顺利地完成社会转型，与独立、公正且大体能够坚守法治精神的司法体系有密切关系。
建立中央法院系统
法治政府并不仅仅等于制定一系列法律来规定政府的权力范围及行使程序，世界上有法律而无法治的现象多得是。假如没有司法对行政权力行使过程之审查，则光靠法律本身是不可能发挥约束权力作用的。必须由法院随时随地对任一级政府行使权力的过程进行监控，不断地为其划定权力范围，矫正其越权行为，惩罚其滥权行为。只有这样，权力才能被纳入法治轨道。正确地设计法院与行政权力的关系，乃是通往法治之路的关键。
显然，目前的司法制度下的法院难当此大任。各地也在尝试解决法院行政化、地方化的弊端，比如类似于外商起诉地方政府这类案件，实行异地交叉审理。浙江台州市中级法院规定，被告为县级政府的案件和一些当地影响较大的集团诉讼案件作为重大、复杂行政诉讼案件，由中级法院统一行使立案管辖权；再由中院将这些案件指定给案件所在地以外的其他基层法院审理。这自然会收到一定效果。还是台州，2004年初的统计说，实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政诉讼案件45起，其中行政机关败诉29件，败诉率64．4%。而未实行异地审理的上一年度，政府败诉率同期相比仅为13%。
另一种思路是设计专门法院，比如，陷入现有行政、司法制度之迷宫而无力保障自己合法权益的穆军先生建议，中央进行司法改革试点，在深圳成立大陆与香港法院的合作法庭，专门从事与港资相关的司法审判。
这当然是一个值得重视的建议，它将使深圳再次成为改革的特区：司法改革的特区，既可更有效地保护港资、外资权益，也可为内地司法改革进行试验。
如果从更广泛的视角来观察目前的政经结构，则更合乎宪政精神的司法改革取向是，建立一个复合的法院体系。即以最高法院为枢纽，另行建立一套中央法院系统，目前省以下的法院系统则作为地方法院系统。中央法院系统除了最高法院之外，也包括几个省设立一个的巡回法院，以及在几个县市范围内设立的地区法院。这样，凡是涉及到异地企业、外资企业的案件，以及涉及到本地政府的案件，当事人均可诉诸中央法院系统。在这个法庭上，地方政府与普通民众和企业的地位当可更平等一些，法庭所作出的判决当可更公平一些。
这样的法院也有能力对地方政府的行政行为进行更为严厉的审查，从而确保政令之统一。大多数人都忽略了，一个权威的、以执行全国性法律为职责的中央司法体系，乃是维护中央政府权威最为有效的手段。只有在这样的司法体系下，中央政府法律、政令的统一及全国性市场的维护，与地方政府的自治权利之间，可以并行不悖，保持合适的平衡。
□ 具体的中央、地方司法系统如何设计，当可从容计议，但人们普遍感受到了现行司法体制的弊端。我们目前所面临的困境在于，司法体制不仅是不完善的，甚至落后于社会转型的整体进程。这样，转型过程中的大量纠纷就得不到妥善解决，累积成为社会矛盾；大量的社会不公也得不到矫正。到了加速司法改革的时候了。（作者系《华夏时报》编审）
（ 责任编辑：张雪琴 ）
