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■见习记者 卢叶
包头空难并未成为过去，虽然已过去4个月，对于罹难者家属的赔偿问题仍然没有解决。罹难者陈苏阳的妻子桂亚宁，因无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，于3月4日以民航总局行政立法不作为一纸诉状将民航总局告上法庭。据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。
桂亚宁的行政诉讼震动了法律界，3月27日，法律界专家会聚京城，共同探讨空难赔偿问题，与会专家一致呼吁：国家应加快出台空难赔偿的新标准。
行政立法不作为？
2004年11月21日包头空难后，桂亚宁在与东方航空股份有限公司（下称东航）交涉空难赔偿问题时，该公司提出理赔的依据，1993年国务院修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》下称《暂行规定》：“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”，考虑到消费价格总指数的变动因素，东航在此基础上追加7万元，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，共计21万元。
然而原告律师赵霄洛发现，1996年施行的民航法规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”
这就是说，依据1996年的这一条款，民航总局在民航法施行后就应该制定新的赔偿规定，并报国务院批准。但时至今日，9年过去了，7万元最高限额还在“暂行”。
赵霄洛律师表示，民航总局的行为属于行政立法不作为。他认为，民航总局在有明确授权的情况下负有制定新赔偿限额的立法责任，但在长达近10年的时间里却迟迟未予履行。这种不作为，严重影响了空难遇难者以及所有飞机乘客合法权益的实现。
目前北京市二中院虽已收下此案，但是否会立案受理还不得而知，而界定行政不作为的“具体”与“抽象”成为争论的焦点。一种意见认为：由于《行政诉讼法》规定，普通老百姓只能起诉具体的行政不作为，而不能起诉抽象的不作为。而立法行为是抽象的行政行为，因此不能诉讼。
对此，北京大学行政诉讼法教授姜明安表示：行政不作为是“抽象的还是具体的，可以理解为一个是贴近人，一个是贴近事，人是不贴近你的，事是贴近你的，国务院制定行政法规或者立法法规规定事实贴近原则，具体和抽象可以理解为是一次性的还是多次性的问题，飞机失事，对于受难者可以认为是具体的，是一次性确定的。”
可以借鉴医疗损害赔偿
在包头空难的55位遇难者中，有13家家属拒绝接受“过低”的赔付。仅就生前是上海复旦复华科技股份有限公司（简称：复旦复华）总经理陈苏阳而言，东航赔偿的21万仅仅相当于他生前几个月的工资。但东航表示，他们的赔付方案于法有据。到底该如何解决赔偿问题？
赵霄洛表示，1993年到2003年的10年间，城镇职工平均工资增长了4．33倍，民航业的总收入增加了近6倍。一份权威数据显示，2004年航空业的全年收入达到1250亿元，2005年则预计达到1435亿元。“在我们这个以人为本的社会中，在世界各国赔偿标准不断提高的情况下，没有人会认为赔偿7万元是一个合理的数额，这样不合时宜的法规是否还有存在的合理性？”
中国政法大学民法学教授李显冬认为，可以借鉴上世纪90年代初医疗损害赔偿经验。当时卫生系统的行政法规最高限额是3000元人民币，而现在的医疗损害赔偿几万、几十万甚至几百万元，这和当时的医疗卫生系统的行政限额有重大冲突。
李显冬建议，按照目前所研究和介绍的侵权行为理论，可以放弃行政赔偿制度，采取民事赔偿。也就是按照民法的原则，像当年最高法院处理医疗事故一样，当行政法规没有规定或者说行政法规的规定违背了法律规定上限的时候，可以按照民法或者最高法院也就是广义实质上的民法原则，按照恢复原状的办法要求民航进行赔偿。
专家呼吁出台赔偿新标准
1996年开始实施的民航法使《暂行规定》陷入尴尬境地。因为任何一个新法律颁布之后，过去的旧法律法规应该有一个明确公告是否有效，如果没有公告，跟新法律抵触的情况下，虽然没有明确的宣告，但是根据法理精神原则来讲应该是无效的，这是一个重要的解释原则。中国政法大学宪法学教授蔡定剑说，“从立法精神来讲法律适用的一些原则和精神” ，“只能是1993年国务院的规定是无效的。”
有专家认为，另外需要特别强调的是，国家对于空难所做出来的最高赔偿额从法律角度来说是加强保护，而不是减弱保护。
中国政法大学终身教授江平呼吁，加快出台赔偿的新标准，真正从保护人权、保护人的生命健康、人的尊严、人的生命价值角度给与赔偿。期望修改后的标准能综合考虑通货膨胀、收入增长的比例等因素以及原规定的7万元的标准。他说：在空难赔偿方面“中国跟国际比较相差甚远，虽然中国参加了国际公约，但只有涉外案件才履行公约。国际航线的赔偿和国内航线的赔偿相差很大，中国人与外国人的赔付金额差异很大，这对中国人也是一个很大的讽刺。”
据记者了解，国务院法制办已经着手制定《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将可能增加到人民币20万元。
（ 责任编辑：马芳 ）
