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——话中国国家环保局副局长潘岳
本刊记者 葛方新 王羚/文
环境保护是政府的主要职责，但并非都要由政府包揽。因此，当前要做的是哪些可以交给市场去做。潘岳给出了许多新思路。
在中国的经济生活中纠偏的各类“风暴”很多，但能长效持久的行为却较少，主要的原因是缺少长效机制。那么，在环保领域建立长效机制的关节点在哪里，中国环保如何完成这以转变？环保长效机制的建立正对我国社会、经济、生活各个层面的产生着潜移默化的影响。
如何变“风暴”为“长效”？
《环球财经》（以下简称环）：法律体系的建立与完善，是确立中国环保工作长效机制的重要方法之一。请谈谈我国环保法律体系的建设及进展，以及您对已有环保法律体系的评价。
潘岳（以下简称潘）：我国环境立法起步于上世纪70年代，1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，标志着我国环境保护工作进入了法治轨道，带动了我国环境保护立法的全面开展。我国环境保护法律体系的建设大致经历了四个阶段，即70年代的萌芽阶段、70年代末至80年代初的起步阶段、80年代的快速发展阶段以及90年代以来的体系初步形成阶段。
经过近30年的发展，我国已初步建成了具有中国特色的环境保护法律体系并成为中国社会主义法律体系中的重要组成部分。
截止目前，我国已经制定了环境保护法律7项，自然资源法14项，相关法律6项；环境保护行政法规47项；环境保护部门规章和规范性文件163件；国家环境标准471项；批准和签署多边国际环境条约48项。各地人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1552件。环境保护立法是我国各法律部门中最为活跃、立法进展最快的领域之一。
至于对我国现行环境保护法律体系的评价，可以用两句话概括：
一是我国环境保护法律体系已初步形成，立法质量明显提高。特别是近年我国颁布和修订了几部具有非常重要意义并具有创新的法律，如《环境影响评价法》为进一步落实环境影响评价制度奠定了坚实的基础，特别是有关规划环评的规定，是一个较大的突破。
二是尽管我国环境保护体系建设取得了很大成绩，但仍存在不少问题，包括空白仍然存在，一些重要领域尚无法可依；配套立法进展缓慢，如限期治理、总量控制、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台；一些法规草案调研论证不够，有些规定可操作性不强，有些规定间存在不一致的地方，立法质量有待提高；现有的法律规定不能完全适应社会主义市场经济和WTO的需要，不能适应国家关于减少行政审批环节等行政管理体制改革的要求，需要作相应修改等等。
环：环保长效机制的确立是对方力量的推动，广大公众以及民间非政府组织的参与对建立环保长效机制的作用大吗？
潘：中国的环保非政府组织是最令我感动的一个群体。除了极少数盲从西方模式的极端组织之外，他们中的大多数都是善良纯真、为理念而无私奋斗的人，而他们为之奋斗的理念符合中央的科学发展观。简而言之，他们能够帮政府很大的忙，却不会添多大的乱。
如前所述，环保是最易达成社会共识，最易达成各种利益群体共赢的领域。环保属于公共政策。公众对公共政策的参与、辩论、监督，本身就是社会主义民主与法治的有益尝试。我们应该支持他们、引导他们、和他们多多合作。
环保部门和他们关系一直很密切，但还可以做的更多一些。比方说，他们能否以第三方的名义对各种污染事件都能提出公益诉讼，再比方说，他们能否通过法定有序的渠道参与行政听证会。我分管的法规司与环评司去年已经出台了环境听证暂行办法，今年将就一系列老百姓关注的热点项目举行听证与讨论。
长效机制中的市场机制
《环》：环保绝不只是单一的“公益事业”，如何使环保长效机制建立在市场利益机制之上？
潘：环境保护是政府的主要职责，但并非说所有的环境保护工作都要由政府包揽。因此，我们要分清哪些是政府的工作，哪些可以交给市场去做。
政府应在环境基础设施、农村环保、重要保护地、管理能力等方面增加投入。根据“谁污染谁治理”原则，企业产生的污染物除了由企业自己去治理，还可以委托专业化公司治理；根据“污染者付费原则”，居民应该支付生活污水和垃圾处理费，大胆探索城市生活污水和垃圾治理市场化道路。
首先，制定严格的环境标准，规范市场的准入条件，创造一个平等的竞争环境；建立和完善有关的配套政策，如信贷政策、投资政策、收费政策、管理政策和税收政策，刺激环境污染治理的产业发展和市场发育，使其纳入正规化、法制化轨道。
第二，依法监督，创造并规范市场。通过严格执法，增加监督监测频次，形成外部压力，将对环境污染治理设施潜在需求转为现实需求，创造环境污染治理的市场。同时对于实行了市场化建设或运营的环境污染治理企业，也要加强监督监测，使其真正做到污染物治理达标排放。
第三，加大对公共性高而收益率低的项目投入。政府应该承担更多的责任，增加建设投资，同时引导社会资本的投入，形成多渠道、组合式良性投资渠道。但污水处理厂、垃圾处理场甚至污水管网的运营都可以采用市场化方式。
第四，加强引导与协调职能，促进环境污染治理市场化的健康发展。政府要根据当地的自然环境特点、经济发展水平和主要环境问题来确定环境污染治理市场化的方向和组织形式。通过多样化的经济政策，引导市场化向正确的方向发展。
《环》：如何吸引民间资本的介入，形成环保利益集团？
潘：污水和垃圾的收费价格是能否吸引民间资本的关键。价格带来利润，利润吸引投资。
当前，我国城市污水垃圾收费的基本特点可以概括为：一方面收费政策不断完善，国家制定的收费标准不断提高，另一方面生活垃圾收费体系尚未建立，大部分城市污水收费标准偏低，远未达到“保本微利”的水平。许多城市由于收费标准低，如果没有政府补贴，根本无法吸引私营资本介入。因此，政府可以利用有限的资金，首先发挥杠杆作用，并随着经济和社会的发展，逐步提高污水和垃圾收费价格，减少直至取消补贴，从而彻底实现环境基础设施建设项目的市场化运作。
目前，在项目融资渠道有限的情况下，银行的支持是项目融资的坚实后盾。当国营投资为主体时，银行的贷款往往没有问题。投资市场化后，能否实行投资商投一部分，银行贷一部分，政府出一部分（如土地）。总之，适当降低环境基础设施项目的投资难度，适度分解一些风险，相对提高一些投资收益率，会对投资者有更大的吸引力。
其它优惠政策是项目融资的催化剂。由于环境基础设施建设项目具有投资大、回报率低、回收周期长等特点，为更好地吸引国内外资本投入到环境基础设施建设中来，政府可以考虑授以投资商一些其它方式的优惠和补偿。如污水厂附近土地的开发使用，污水资源的使用权及再开发的权利，中水价格的放开（保底不封顶）及自由经营等。
环保机制促动经济转型
《环》：我们注意到环保评价等已经成为一种新的宏观调控手段。环境保护与评估手段的强化，一方面可以替代行政式的调控手段，另一方面又有利于促进经济增长方式的转变。作为宏观调控的手段之一，请谈一下环保在宏观调控中的作用。
潘：环境保护特别是环评制度等已经成为促进国民经济良性运行的重要保障措施，是环保纳入综合决策的利器。实践证明，环评和“三同时”等环保准入制度已经成为国家宏观经济调控的重要手段。
通过严格执行环评和“三同时”法律制度。今后，各级环保部门还将继续严格执行中央的宏观调控政策，依法行政，切实把好建设项目环境影响评价审批关。与此同时，加强对区域、流域环评和规划、战略环评方面的工作，使环评制度顺应时代要求，提升到更高的层次，在宏观决策中发挥更积极的作用，从而引入循环经济和清洁生产促进工业的合理布局，推进产业升级和结构调整，根据区域的经济、人口、环境和资源总量来合理设定和调整区域经济、社会和环境发展目标。
从1月18日，环保总局依法停建30个违法开工建设项目后，得到了社会各界的积极响应。现在30个项目已经全部整改完毕，并且全国环保系统也严格依法行政，截止到2月25日，共清查电站项目388个，其中违法开工电站项目139个。可以说，这次执法行动取得了很大的成绩，我对社会各界的支持深表感谢。
这次执法行动最大的意义在于启动了人们对国家未来发展思路与增长模式的冷峻而严肃的思考，将带来我国生产与生活方式的重大改变，也将对构建未来文化伦理体系有着积极的作用。
中国正处于选择发展方向的关键时刻，不管是赞扬还是反对，公开的讨论将把各种得失利弊展现在公众眼前，将帮助公众理解科学发展观的深刻含义，将求得最大限度的社会共识，将使各种利益群体在环保领域内求得最大限度的共赢。
对于未来，我们希望重点行业都意识到环评制度是实现可持续发展的必要门槛，现在就应有所警醒，引起高度重视，从而能为更全面地贯彻科学发展观而认真履行环境影响评价制度。与此同时，我们也将改革环评机制，加强机构自律，全面提高环评效率与质量。希望社会各界对环评工作进行监督。
《环》：环保长效机制在某种程度上也意味着经济增长方式的转变吧！
潘：胡锦涛总书记近日指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。其中人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。
中国目前遭遇前所未有的环境挑战，带来人与自然、人与人、人与社会关系的高度紧张。我们所面临的环境资源危机已不是未来的危机，而是现实的危机。为此，必须下更大的决心予以应对。
从制度安排上讲我认为有五个方面：
一是加快研究实施绿色GDP。扣除现有GDP中的环境损失成本后，才能得出我国综合国力水平与国民福利水平的真实数据。这将带来决策观念的深刻转变，将带来全新的发展观与政绩观。此课题现在已经进入十个省市的试点阶段。
二是将环保指标纳入官员的政绩考核。这项工作，这将促进政府的职能由过去主抓企业经济向主抓公共事务管理转变。这将促进人事制度与纪检监察制度的进一步完善。标准的建立，将有利于新考核监督机制的建立。
三是鼓励环保领域的公众参与。社会主义政治文明的核心是社会主义民主。环保事业需要社会公众的广泛参与，没有公众参与，环保事业就变成少数人的事而最终一事无成。我们的措施是推进环境信息公开化，决策民主化，公益诉讼，加强与非政治性民间环保组织的联系。这是落实依法行政，建立法制国家的具体行动。
四是研究实施生态补偿来促进社会公平。针对目前存在的城乡、区域、人群间的环境不公平，也为响应中央以人为本、执政为民、建立社会主义和谐社会的精神，我们应用计划、立法、市场等手段来解决下游对上游、受益地区对受损地区、高消费人群对低消费人群的利益补偿。
五是不惜代价地走循环经济与发展新能源之路。这在刚才我已经有所论述。
环保改造中国企业
《环》：在入世接轨过程中，中国企业缺少环保成本一直是国外对我国的诟病之一，您怎么看？
潘：我国从事出口的企业，在环保方面情况不一样，不能认为中国的企业都是没有承担环保成本而提高了竞争力的。应该说，生产出口产品的企业都具有较好的生产和环保条件。
目前，发达国家要求根据谁污染谁治理原则，污染者要彻底治理污染并将治理费用计入成本，否则将被认为是生态倾销。这将严重影响发展中国家出口产品的竞争力。另外，欧盟等发达国家提出的生产工艺过程与方法（PPM）也是他们关注环境外部性的一种表现。环境成本内在化的基础是环境成本的核算，它一直是环境经济的热点问题，国际社会已取得了一些研究成果，但我国在这一领域才刚刚起步。因此，应加强学习和深入研究，避免我国对外贸易因此而受阻。
加入WTO后，为了适应新的国际竞争环境，我国采取了一些措施。建立和完善与外贸相关的环境法规及制度是提高我国外贸商品环境质量，打破发达国家“绿色壁垒”的重要法律手段。如，健全外贸商品环境管理的法律制度；提高出口商品的环境标准；推广ISO14000系列标准；推广清洁生产工艺；完善环境标志产品的认证制度；加强商品的再循环制度；建立我国绿色包装体系等。
我们准备加强或运行经济手段，包括：设立环境基金，专门用于对工业部门环保活动的资助；减免税收，鼓励企业的环保行为；采用限制性经济政策，包括排污许可证制度、押金／返还制度、征收环境税以及保护水资源手段（包括提高家庭和工业用水的价格，使污水排放费大于处理费）等。
我们还将鼓励发展绿色产业，开发绿色产品，一方面可以避开发达国家实施“绿色壁垒”对我国出口产品的限制，另一方面可以在国际市场上赢得广大消费者的青睐，提高我国的国际地位。
《环》：中国环保市场对国外资本开放方面有哪些考虑？请谈一下政策的破冰与对外部资本的保护问题。
潘：总体上，发达国家（主要是美国、西欧和日本）占全球环保市场份额的80%以上，并拥有先进的环境管理经验和技术。发达国家环保市场很大程度上对外资开放，平均实用关税税率已低于1%，包括中国在内的发展中成员约为10%。我国对于环境服务市场的开放还有合资要求，而且限定了环境服务的内容。
我国环保产业市场还处于发展的初级阶段，占国际市场的份额也很低，是环境产品的净进口国。而且，随着WTO新一轮谈判以及东盟10+1、中国-新西兰、中国-澳大利亚自由贸易区等谈判的不断推进，我国环保市场的开放程度将扩大，环境产品和服务所包含的内容也将不断扩大。
发达国家目前普遍关注中国的环保市场，我国环保产业市场将面临压力和挑战。环保产业是技术和资金密集型产业，尤其污水、垃圾处理等领域需要的资金规模较大，而且缺乏完善的管理经验。
环保与国际借鉴
《环》：国外发达、发展中国家目前所采取的环保模式中，您认为我国可借鉴的模式有哪些，中国环保的理想模式是什么？
潘：各国采取什么样的环境保护模式，都与本国的具体国情有关。总体上说，发达国家的环保体现了两个特点：一是政府、议会、民间组织、公众、宗教、企业等多种力量都有很强的作用，政府受到社会力量的推动，采取积极的环保政策；二是政府财政力量比较强，对环保的投入很大，政府机构中的环保人员数量比较多。
相比较而言，我国环境保护中政府的作用特别突出，社会力量参与环境保护目前正在发展之中。由于各级政府财政力量仍然是紧张的，这样就出现政府环保责任很大，但资金有限的问题。在这样的特殊国情下，我国环保要走社会动员的道路，借鉴发达国家和其他发展中国家经验，使政府的作用与社会的作用结合起来。
《环》：国外建立环保长效机制过程中的推动力和保障力是什么？在两种不同的经济体制下，对我们的借鉴性是否大？我们能成功借鉴吗？
潘：环保长效机制的作用依赖于法律的完善和实施，因为法律是关于权益的规定。
我国环境保护正在不断向法治方向前进，其中关于公众参与环境保护的内容逐步增多，这有利于社会不断对环境违法现象进行监督。公众对环境权益的关注和维护是环保长效机制的动力。过去公众环境权益比较薄弱，政府囿于力量有限难以经常监督，就难免采取突击式的执法形式。现在我们认识到环保长效机制的重要性，就要不断加快法律保障权益的进程。
总之，我国正在经历由计划经济向市场经济的转变过程，这个过程中出现许多过去的管理方式难以控制的问题，这并不奇怪，我们对环境法治越来越严很有信心。
《环》：如何评价国外非政府组织在环保中的作用？
发达国家环境保护运动之所以能够蓬勃发展，环保非政府组织也发挥着至关重要的作用。
从20世纪50年代开始，西方国家公众参与环境保护逐步形成了有组织的活动，形成了众多的环境保护民间组织。非政府组织推动了西方发达国家环境保护事业的发展。
环保非政府组织在开展公众教育、参与环境保护和治理、促进立法、协调跨部门、跨地区环境问题等许多方面发挥了重要作用。如美国的塞拉俱乐部在维护公众环境权益、监督政府部门执法、发起公民诉讼中起了巨大的推动作用。非政府组织也使公众参与环境保护逐步进入国际化层面，在国际环境保护中发挥着重要作用。如1992年的巴西里约会议有170个国家的103位政府首脑参加，却有大约2000个国际非政府组织从侧面进行游说，并召开了一次影子会议（shadow conference），提出了30多个内部“条约”给政府施加压力。
《环》：如何利用来自国外的力量？
潘：这个问题可以从以下几方面考虑：
积极履行国际环境公约，推动国内环保工作。中国已先后缔结、参加或签署了30多项多边国际环境条约。通过利用各国际环境公约下的资金机制和技术转让与能力建设机制，可以引进资金和先进技术，促进我国优化经济结构、加强环境保护。
加强双边和区域环境交流与合作，积极引进环境保护资金、技术和管理经验，提高我国环境保护的能力和水平。
大力宣传和广泛运用国际上先进的环境管理理念和方法，引导全社会共同参与环境保护。清洁生产、循环经济，ISO14001环境管理体系认证、产品环境标志认证、可持续生产和消费、生态系统管理方法、环境信息公开化等等都是国际上相继推出的环境管理理念和方法。实践证明，其在促进各国环境保护方面发挥着重要作用，其中的一些在我国也正在得以广泛宣传和运用。今后，我们将继续加强这方面的工作，加大宣传力度，提高公众意识，促进企业自觉参与环境保护，全面推进环境保护工作。
（ 责任编辑：任宁 ）
