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3月29日，苏丹红监测的国家标准正式出台并实施，持续一月有余的社会惊恐心理终于得到安抚，但“苏丹红之后，下一个是什么？”的疑问，显示人们对食品安全依然担心，甚至紧张。
《食品安全法》的起草工作已进入备战阶段，政府各监管部门间的职能协调也试图解决“多个和尚无水吃”的监管现状，这一切都显示：政府正在为食品安全提供“系统性解决方案”。
★《中国经济周刊》记者 定军/北京报道
后“苏丹红”时代
3月29日，各方期待的苏丹红监测标准终于出台并实施，从苏丹红东窗事发到监测方法出台并实施，前后一个月时间，中国政府监管部门工作效率之高，令世人瞩目。
检测标准公布后的第二天，仅北京地区就新查出腐乳、榨菜、鲜辣酱等25种食品含有苏丹红，被责令全市下架。
但如果把关系国计民生的食品安全寄希望予国家检测标准“攻之于一役”的这种操作方式，显然既不现实，也不科学。
《中国经济周刊》获悉，国家标准委正在清理旧的、过时的食品法规；今年两会期间200多名人大代表联名上交提案，建议尽快出台《食品安全法》；而苏丹红事件，可能已促使《食品安全法》“加”入政府今年的工作日程。
而苏丹红国家检测标准的出台，更被业内人士评价为其意义远远超出了一项标准的问世，它预示中国政府对食品安全保障问题，已进入提供“系统性解决方案”的务实阶段。除《食品安全法》起草进程加快，“多个和尚无水吃”的食品监管体系现状也正在改变中。
谁是下一个“苏丹红”
苏丹红的“质检尴尬”
长达近十年来，中国国内苏丹红监测标准一直缺失的问题终于成为历史。
3月29日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准委联合发布《食品中苏丹红染料的检测方法-高效液相色谱法》国家标准，该标准自发布之日起实施。这标志着中国苏丹红检测方法的国家标准正式出台。国家质检总局还称，这项标准克服了欧盟标准定量不够精确，且不适于食品成品中检测等不足，目前已在18个省级质检机构得到实验验证，效果良好。
这是历时一个多月以来，国内沸沸扬扬的苏丹红事件的最新、最权威、最具安慰性的官方新闻。
与以往大多食品安全事件不同的是，此次苏丹红事件属“海外引进”，即2005年2月18日英国食品标准署率先向消费者发出警告，指亨氏、联合利华等30家企业生产的419种食品，可能含有苏丹红一号（简称苏丹红）。中国政府对这一信息迅速做出反应：2月25日，国家质检局发出紧急通知，要求对含有苏丹红的食品加强检验监管。
但政府“通知”下发之后却遭遇尴尬：政府质检部门发现，中国并无苏丹红一号的检测标准。
“无奈”之下，国内只好启用欧盟检测标准，结果发现，在中国销售的肯德基、亨氏产品的原料中也存在具有致癌性的苏丹红。而进一步的调查发现，中国可能含有苏丹红的进口食品或原料，从一开始发现的359种，增加到618种，如FridgewayM.B.的马铃薯肉饼、Questo的海鲜调味料、BirdsEye的健康选择火锅鸡肉等。
与此同时，负责制定质量监测标准的另一部门—国家标准委，迅速组织有关机构参考国外标准，研究相应的检测方法，反复验证和比对，并经北京、广东、上海等18个省级产品质量检测机构的实际应用，准确性得到实际验证的前提下，于3月29日出台了中国国际级监测标准。
3月30日，即苏丹红国家监测标准出来的第二天，北京新查出腐乳、榨菜、鲜辣酱等25种含“苏丹红”的食品，被责令全市下架。
至此，苏丹红检测标准的缺失最终得到解决，但食品安全问题并未结束，“苏丹红之后，下一个是什么？”成了包括普通百姓、食品专家、甚至政府官员等各层面共同的疑问和担忧。
食品业专家指出，苏丹红监测标准的历史缺失，只是目前中国食品安全之困的表象个案。尽管苏丹红监测标准已经制定，但是整个中国食品安全标准缺失这一“历史性”陈旧问题，远未解决。
食品安全问题≠假冒伪劣问题
苏丹红事件，是一个典型的食品安全问题。从性质上看，它不同于食品行业中的假冒伪劣产品，其危害性也更为严重。
食品行业专家指出，社会公众理解的所谓食品不安全事件，与专家所理解的食品不安全事件，有着本质的差别。
如去年震惊全国的阜阳劣质奶粉事件，是典型的假冒伪劣行为，属于劣质食品范畴。假冒伪劣产品可以检测和查出，从而可以预防和控制。而真正的食品安全问题，属于科学未知或新发现，需要用科学方法给予严格认定，同时如果观念错误或认识不足，则难以预防和控制。
全国政协委员，中国疾病预防控制中心营养与安全研究所研究员陈君石接受《中国经济周刊》采访时说，蔬菜水果可能存有农药残留、猪肉可能有瘦肉精成分等，这都是比较典型的食品安全问题；而微生物引起的食物中毒，更是头号性的食品安全问题。
目前由苏丹红致癌性说而引致的全球范围内的惊慌，特别是中国质检过程中因检测标准空缺而遭遇的“尴尬”困境，已经成为中国食品安全的典型案例，也正因如此，苏丹红事件正越来越受到包括专业人士在内的社会各界的高度重视。
国家食品安全部门的有关人士曾向《中国经济周刊》坦称，尽管自2月18日英国宣布发现苏丹红后，中国采用的欧盟监测标准检测出了不少苏丹红食品，但是英国的监测标准是否适用中国，还有中国刚刚发布的监测标准到底是否科学，目前还不能妄下定论，还需要实践检验和科学论证。
据介绍，中国食品行业目前使用的技术标准中，99.8%是由国外制定的，其中中国参与制定的不到2/1000。这些从国外引进的标准是否适用于中国，目前基本还无法相关研究和论证。
传统食品的非安全性问题更严重？
目前，缺乏国家级监测标准的食品、食品添加剂和食品成分，绝不仅限于苏丹红。
“中国传统食品的安全问题也不能忽视，某些方面可能更为严重，”中国农业大学食品科学与营养工程系专家生吉萍对《中国经济周刊》说。
她说，苏丹红的致癌性尽管严重，但国外还是有标准的，因此我们即使缺乏自己的监测标准，还可以先借用国外标准“应急”；但对于中国传统食品而言，国外不可能制定其有害成分的监测标准，因此中国人只能依靠自己动手。但事实上，尽管“中国某些传统食品中含有致癌成分”已成为很多人了解的常识，但相关的监测标准至今依然空缺。
生吉萍介绍，中国某些传统食品中的有害物质主要是指三四苯丙芘。三四苯丙芘在炸烤食品中较为常见，这在业内早就是常识性知识，但对于普通消费者而言，“隔行如隔山”，外加宣传力度不够，所以很多人并不了解。
“但食品安全是大事，无论消费者懂还是不懂，这方面的产品检测标准、检测工作不应空缺和缺位。”
据《中国经济周刊》了解，目前对于中国传统食品安全的一些基础研究已经在一些高校和科研机构开始，如“熏烤腌”制食品到底多大程度上有致癌性。
杭州市疾病预防控制中心的一个课题小组，经过两年多时间，对中国国内出售的烤鸡、烤鸭（电烤、炭烤等）、熏鱼、叉烧、咸鱼、咸肉（火腿）、腌菜、豆豉、臭豆腐、霉干菜等6种熏烤食品、13种腌制发酵食品，采用两种试验方法（专业说法是蚕豆根尖细胞核试验和Ames试验）测试，结果发现，其中5种熏烤食品和11种腌制发酵食品具有致癌危险性。
原因是，腌制食品中有较多量的硝酸盐和亚硝酸盐，可与肉中的二级胺合成亚硝酸胺，此物是导致胃癌的直接原因。而发酵食品中除了含有亚硝基化合物外，还涉及霉菌污染。其中，霉干菜和豆豉中检出多达5种霉菌的菌株。
北京市疾病预防控制中心也称，将畜禽肉及其制品列入检验检测项目之中，结果显示，以畜、禽肉为主要原料，经腌制、加热制成的定型包装的西式蒸煮、烟熏火腿中，也含有亚硝酸盐、复合磷酸盐等成分。
不过，这些地方疾病预防控制中心的科研成果，是否最终可以作为监测标准应用于实践，目前还不能确定，其科学性也需进一步检验。
如杭州市疾病预防控制中心一位参与上述研究的人士对《中国经济周刊》介绍说，熏烤、腌制、发酵食品具有致癌危险性，只是一种试验证明，该成果也只是发表在一家卫生安全杂志上，该成果并没有到人群中进行试验，流行病学的相关研究也没有做。
中国标准化研究院食品与农业标准化研究所所长刘文介绍说，一个科研成果的最终认定，既需要科学数据支撑，也要做危险性和风险性评估。
目前为止，对于熏烤、腌制、发酵食品到底有无致癌物质，尚缺少权威机构的认定。据了解，负责流行病风险评估研究的国家实验室，隶属于国家疾病预防控制中心（以前为中国预防医学科学院）。该中心下属的营养与食品安全研究所的人士告诉《中国经济周刊》说，该所可以做熏烤、腌制、发酵食品是否致癌的研究，但这需要国家有关机构首先提出要求。
监测标准：如何避免“多个和尚无水吃”
业内人士指出，中国在苏丹红质检中遭遇的尴尬，即食品添加剂早已禁止使用苏丹红，但监测标准却近10年未出，主要原因是受现有体制之困。体制困境的主要症状是：没有牵头机构，导致多个和尚没水吃。
谁来牵头统领全局
目前国内食品安全管理的最新规定，应该是2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下简称《规定》），《规定》明确指出,食品安全“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。
《规定》明确，政府的农业、质检、工商、卫生等各部门，分别负责初级农产品生产环节、食品的生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管；而食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发改委和工商等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作；同时，进一步发挥行业协会和中介组织的作用。
同时，还要求“按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”
但一些专家评价说，这些规定内容看上去似乎全面合理，但实际上操作起来非常困难。
如作为食品药品监管部门的国家食品药品监督管理局，只是一个副部级单位，而卫生部、农业部和国家质检总局、商务部、国家发改委等都是部级单位。
“副部级单位如何协调部级单位？工作程序上肯定会出问题的。”中国社会科学院的食品专家张永建对《中国经济周刊》说，不过，国家食品药品监督管理局的协调职能，在对地方工作的指导作用体现得较好，效果也加大。因为一旦发生食品问题，地方上一般都有一个由主管市长或领导出面的联席会议，从而卫生、农业、质检等部门配合较好。因此，如果在中央层面，也确立一个主管挂帅的中央领导，或者成立食品安全委员会，效果可能会更好。
另外，从食品安全的监管范畴看，尽管《规定》已经涵盖了从生产养殖到进入消费者“嘴边”的大部分环节，但仍有“露缝”。
中国农业科学院农产品加工研究所张德权博士接受《中国经济周刊》采访时指出，从整个食品链上看，至少流通环节，即物流配送领域尚没有监管标准。
如一般冷却肉保存日期不能超过15天，此项监管权以前归内贸部，后机构改革合并为商务部后，内贸部的大部分职能变成了现在商业联合会，其监管职能相应弱化。而商务部的打假职能，只是偏向企业信用和行业自律。因此，食品在运输中的材料、环境等严格要求，也随监管弱化而问题渐多。
据悉，在美国，食品安全监管问题，由美国食品药品监督局负责。该部门负责农业部门、卫生部门等对食品安全监管协调。但是美国的食品监管是按产品分的，不像我国是按食品从生产到消费的链条环节划分。日本虽然也和我国一样按照环节进行食品监管，但是日本有农林水产省统一协调。
标准“政出多门”
缺乏统一的中央级监管协调机构，不仅导致食品安全分工监管的不协调，同时也带来了食品安全标准的紊乱。
据了解，我国的食品安全标准最高机构是国家标准化管理委员会，尽管它名义上是国务院授权“统一管理全国标准化工作的主管机构”，但是它只是国家质检总局管理下的一个事业单位。而农业部、卫生部的某些食品行业标准，尽管从原则上说低于国家标准化管理委员会，但是农业部、卫生部自身的部级单位性质，使其标准也带有国家级别的性质。而部级单位各自自定的食品标准，也难免发生冲突和打架现象。
典型的例子是，卫生部关于干菜类食品含硫量标准，规定不能超过0.035毫克／千克；而国家农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》（NY5184—2002）规定，二氧化硫残留量的卫生指标不得超过100毫克/千克。两者相差2857倍。
也正是由于此标准差别，2004年3月13日，沈阳市卫生监督所参照卫生部的标准，认定了24.5吨“毒黄花菜”，称其二氧化硫残留物超标近200倍，菜农因此遭受巨额损失。
目前我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。但行业标准一直延续计划经济时期的各部委制定惯例，如林业（LY）、农业(NY)、商检（SN）、商业（SB）、供销（CH）、轻工（QB）等，标准政出多门、互相矛盾、交叉重复、指标不统一的现象在所难免。
据了解，国家标准化管理委员会已经着手相关的清理工作，并在2004年12月，会同7个食品相关部门，联合下发《关于加强食品安全标准体系建设的意见》，指出“（目前）食品标准化工作面临严峻的挑战，暴露出诸多亟待解决的问题，如标准总体水平偏低；部分标准之间存在交叉、矛盾；重要标准短缺；标准的前期研究薄弱；部分标准的实施状况较差，甚至强制性标准也未得到很好的实施。”
中国食品标准滞后
中国目前的食品标准与国际标准存在较大差距，而标准粗、更新慢更是突出表现。
中国标准化研究院食品与农业标准化研究所所长刘文对《中国经济周刊》说，国外一般是按产品定标准，标准与产品一一对应；中国则是按类别划分，如各种蔬菜只有一个标准—蔬菜类。因此同样一个农药残留物，国外有2000多项标准，中国只有100多项。
中央政策研究室副主任郑新立说，国外技术标准的修改周期一般是3到5年，因为科技发展快，标准也随之更新。而包括食品在内的中国技术标准更新速度较慢，特别是高新技术领域的国家标准更为缺乏。如目前20000项国家标准中，其中700多项属于“服役”超过10年而未变。
如牛奶是最典型的例子之一，1986年制定了国家生鲜牛奶收购标准GB6914-86。该标准规定牛奶中的微生物指标，国家一级奶应小于50万个/毫升、二级奶100万个/毫升、四级奶则达到400万个/毫升。而在国外，美国、加拿大规定，如牛奶中微生物超过5万个/毫升，就要从严处罚。
国家标准化管理委员会人士向《中国经济周刊》透露，今年3月底已经完成了食品的国家标准、行业标准和地方标准的全面清理，即基本解决了现行食品标准的交叉、重复和矛盾问题，下一步计划于今年年底前，《全国食品标准2004-2005年发展计划》所确定的食品国家标准和行业标准制修订项目将制定完成，食品标准采用国际标准的比例将由目前的23.%提高到55%。
据悉，中国在十一五期间，投入食品安全的标准化制定工作的资金约2亿元，这是一个不小的数字。
据了解，一项食品安全标准的制定时间较长。先是基础研究，再做流行病学的调查，这涉及到风险评估和风险交流。“而这一块，我们才刚刚起步，十一五风险评估和风险交流将是重点，而过去像玉米等粮食的铅等有毒物质，到底该含量多少，都是脑袋拍出来的，这肯定不行，要做基础研究，”张德权博士表示。
立法求解
标准之外，法律是食品安全的另一根本性保障，备受社会关注的《食品安全法》，千呼万唤依然“犹抱琵琶半遮面”。但据《中国经济周刊》最新了解，目前国务院法制办等机构正加紧、加快制定进程，该法已进入政府今年的议事日程。
在今年的全国“两会”上，食品安全问题也是两会代表最为关注的焦点之一。据介绍，“两会”收到的提案、议案中，事关食品安全的名列第一，并有223位代表联名提交了要求尽快制定《食品安全法》的提案。
公元律师事务所的刘宁律师介绍，目前国务院法制办正加紧制定食品安全的相关法律，目前正处于讨论阶段。刘宁作为行业专家，曾参加过相关会议的讨论工作。
据了解，早在今年两会召开以前，国务院法制办、卫生部等就开始着手食品安全法规的制定工作。中国到底是从《食品卫生法》的基础上修订成一个更大范围门内的法律，还是重新制定《食品安全法》，有关的讨论已经开始。
如卫生部希望在《食品卫生法》的基础上修订，而国家食品药品监督局等部门，则希望新制定《食品安全法》。
但不管采取哪种方式，新的法律将涵盖食品安全卫生的各个环节，而不像过去的《食品卫生法》，只是关注食品成品。
据悉，食品安全的相关法规，最初并未列入今年的人大会议的审议范围。但国务院中央多位领导都对食品安全给予了极大关注，并表示要加快步伐，将食品立法工作重新纳入今年的工作议程。
由于我国目前的食品安全监管是按照环节进行的，类似日本，而日本在1948年和2003年就分别制定了《食品卫生法》和《食品安全基本法》。因此，中国新制定《食品安全法》的可能性要大一些。
相关人士透露，其实食品安全相关法规的制定工作一直在进行，只是没有宣传而已。该法的制定，也将改变食品安全标准制定的体制性问题，“尽管标准制定非一日完成，但是体制理顺了，速度就可以加快。”
食品安全是世界难题
业内人士指出，食品安全的监管问题是世界性的难题，因为单纯的标准制定，只是其中一个环节，而即使是这个环节，也并非一蹴而就。而要把所有的食品安全都做成标准，既不科学，也不现实。
中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建指出，行业标准制定本身很难。如油炸食品具有致癌物，这是基本常识，都说了几十年了，但如果假定油炸食品有20个元素进行组合，新产生的物质将是数量级的，如果要监测，制定标准，那不知道有多少，因此即使技术上做得到，成本也做不到。
目前我国对于食品安全标准的投入一直在增加，但仍然显得不足。近几年国家每年在技术标准上的投入约有1亿左右，每年出台标准1000到2000个，平均一个标准获得补助1万到2万元，仅仅够起草、翻印、印刷成册的开支。
国务院发展研究中心农村部专家韩俊则认为，全部依靠监测肯定是不行的。对于食品的安全问题应该采取科学态度，如目前水资源受到污染，食品安全性就不是100％，强调有风险，并不意味着不喝水，食品安全问题不是监管出来的，行业自律很重要，要形成随时预警和召回制度，提高透明度，实现可追溯性。
而苏丹红事件发生后，国内对于苏丹红来源的追溯，并未最终完成（见图表）。
从基础研究和标准制定来说，国外的经验是，很多民间机构和权威的重点实验室，也具有很大的发言权。如美国，权威性大学如哈佛、耶鲁、斯坦福等私立大学，其成果在《自然》、《科学》等权威杂志发表后，都会成为国家食品标准的重要参考。同时一些跨国大企业自己出钱，参与国家基础研究，常常将自己的标准上升为国家标准。
此外，在美国等国，居民购买食品支出的5－10％部分，被政府作为食品监测的费用，食品检测部门的食品安全监测不再收费。而目前中国居民监测食品，需要向监测部门支付远远超出食品价格的费用，弱化了社会对食品安全的监督动力和作用。
中国农业大学食品专家冯力对《中国经济周刊》表示，中国食品安全还有一条瘸腿—缺少权威的重点实验室，一些部级单位的食品安全监测中心权威性需要加强。
中国比较有权威的食品相关实验室有，轻工业协会（原轻工业部）下属的中国食品发酵工业研究院、国家疾病预防控制中心（原中国预防医学科学院）下属的食品卫生监督检验研究所、流行病学微生物学研究所和环境卫生监测研究所（该所可以进行有关油炸食品是否具有致癌物的流行病学和进入人群的风险评估研究）。
不过专家也表示，再密集的国家食品安全保护网，也不可能100％可靠。中国仍需加大科普的宣传教育，提高居民对于食品基础知识的了解，强化食品安全的自我保护意识，增加食品安全监管的社会参与性。
（文中图片由本刊记者栾琦摄）
（ 责任编辑：胡立善 ）
