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要让农民和其他流动打工经商者这样一个越来越庞大的社会群体融入其所工作生活的城市，使他们的利益诉求得到回应和保障，使他们关心所在城市的发展，就不能不关注他们的政治权利。
■综述■本报记者 张帆
40多岁的四川民工何有福离开家乡外出打工已经有十几年了。这么多年来，他辗转于广东、福建、上海、北京，当记者问起他最近一次是什么时候行使过自己的选举权时，他说他已经记不起来了。
当记者询问他愿不愿意花千数元回老家一趟去选人大代表时，他说，不要说我，我们工地上所有的民工都不会干。
也许选什么人当人大代表，对于何来福这样的农民工来说，并不能比找到一份薪水更高的工作更让他在意。但对于浙江商人于怀来说，心中就另有一番滋味了。于怀来京已有十年，事业已经发展得很不错，然而他说，自己这么多年在京生活、工作，年年为北京纳税，做了不逊于他人的贡献，但是，他却始终没有机会在北京行使自己的选举权和被选举权。
不仅像于怀这样的经商者，许多长期在北京工作的人，已经成了地道的“老北京”。他们居住、工作、生活、纳税全部在北京，但是，由于户籍的关系，他们的权益、建议、呼吁却少有反映的途径。他们不仅不能选举代表自己的人大代表，更没有办法以人大代表的身份，发出自己的声音。
不只在北京，在中国，有1．4亿农民离开家乡前往城市打工，同样还有许多城市人离开自己的户籍所在地，前往北京、上海、广州这样的大城市工作生活。而他们的身份被通通冠以“外来人口”的称呼。
这些生活在一个城市里的“外来人口”究竟应该在哪里选举或者“竞选”人大代表——中国各级国家最高权力机关的组成人员？如今已经成为选举工作中的一个难题。
人口流动挑战选举法
根据现行《选举法》及《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定》，虽然有“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举”的规定，但从中仍能看出，我国对流动人口的选民登记仍然囿于以户籍登记为主的方式。
同时，我国实行选民登记制度，选举机构对依法享有选举权利的公民进行登记注册，以取得选举投票资格。1986年《选举法》进行修改时，简化了选民登记手续，采取一次登记长期有效的做法。我国公民在年满18周岁后的第一次选举活动中进行选民登记，以后只要没有发生选区变动或被依法剥夺政治权利，终身无需重新进行选民登记。
我国计划经济时期的户籍管理制度，使得人口的管理处于相对静态之中，基于这种户籍管理制度而设计的选举制度中的选民登记很少出现错登、漏登或重登的情况，也不存在流动人口的选民登记问题。但如今情况却发生了根本性的改变。人口的流动已经成为社会常态。
而且绝大多数流动人口恰恰都是在年满18岁以后开始迁徙，离开自己的选区，或者外出经商，或者外出打工。因此，基于户籍而进行的选举资格登记事实上使他们的选举权和被选举权并不能得到实质保障。
目前，各省、自治区、直辖市人大制定的人民代表大会代表选举实施细则对外来人员的参选条件都作了差别较大的规定，归纳起来主要有以下五种情况：
第一种，要求外来人员提供户口所在地或原选区出具的选民资格证明或选民证明，全国大约有一半的省份作了这样的规定；第二种，要求原居住地出具户口证明；第三种，外来人员凭选民资格证明或身份证登记；第四种，要求外来人员在现居住地居住一年或半年以上，并取得户籍所在地选民资格证明；第五种，经公安部门注册，有暂住户口的外来人员即可在现居住地参选。有的省、自治区还规定，外地人与本地人结婚，没有本地户口的，其连续居住两年以上，可以进行选民登记，或没有规定居住年限。
这些规定落实到操作中，情况就更加纷繁复杂。那些不在户口地工作或生活的人经选区选举委员会按照户口资料登记为选民，但这部分选民一般只能通过委托投票来参选，其权利并没有得到真正的行使；而非当地户籍的外来暂住人员，因为不可能回原籍参选，加上有些地方虽然规定有固定工作或生活年限的外来人员，可以凭原籍的户口证明或选民资格证明到现在的暂住地进行选民登记，但是我国的公民政治参与程度较差，选民参与选举的意识较弱，他们显然很少有人为参加选举而向原户口所在地或原工作单位索取选民资格证明，他们更不可能回到户口所在地进行选民登记并参加选举（会因此而误工、需要回家的路费）。而且即使他们取得户口所在地的选民资格证明，也很难在现居住地进行选民登记，其主要理由是全国各省选举不同步，他们是否已参加过选举活动，很难确定。因此，这部分人的选举权利实际上无法得到保障。
而在“高参选率”的要求之下，有关部门又出台了委托投票的规定。这使得地方的选举委员会相当重视当地流出人员的选举，想尽办法把他们登记为选民、委托投票，从而达到提高参选率的目的。但是对大量的流入人员的选举，一些地方的选举委员会并不重视或者是不欢迎他们参加当地的县乡人大换届选举，这里主要是担心谁能当选人大代表的问题。
与此同时，随着外来务工人员增多，许多地方的户籍人口与外来人口的比例发生了很大变化，在一些市、镇，特别是一些经济较发达地区的市镇，外来人口占有相当大的比例。
按《选举法》规定，地方各级人大代表的名额按基数代表名额加人口比例代表名额的办法确定。其中的人口比例代表名额是按户籍人口数确定的。那么，可否因外来人口而增加代表名额？如果不允许增加，外来人员当选就要占当地人口的代表名额。而这对本地户籍人口的民主权利也是一种侵犯。
改革正在进行中
流动人口已经成为城市生产力的一个重要组成部分，要让农民和其他流动打工经商者这样一个越来越庞大的社会群体融入其所工作生活的城市，使他们的利益诉求得到回应和保障，使他们关心所在城市的发展，就不能不关注他们的政治权利。
如今，重视外来人口参与当地选举的呼声日益高涨，一些有益的探索也在进行之中。深圳2003年的区级人大代表换届选举中，有9名暂住人员当选为区人大代表，其中外来打工妹陈彩琼当选为所在选区龙岗区的人大代表虽有浓重的制度安排色彩，但对于如何维护流动人口中外来人员的选举权与被选举权，仍具有相当重要的意义。有消息说，正在修改中的《城市居民委员会组织法》，亦已淡化了原有的居民概念中的户籍因素。
全国人大也关注到了民工选举权引起的争议。近两年来的全国人代会，都有代表联名提交议案，要求对现行选举法进行修改，建议将完全按户籍人口分配代表名额的规定，改为以常住人口为准计算代表名额。
“绝对不应该用户口卡住外来常住人口的脖子，影响他们的选举权和被选举权”，有全国人大代表发出这样的声音。如今公民的民主权利意识大大提升，相应地，选举制度要从过去以户口地划分选区改为以居住地划分选区。这首先需要改变中国的人口管理制度，要从户籍管理改为居民管理。而有专家指出，改革本身并不困难，可以做出规定——长期居住两年以上，获得居留证，即可参加当地选举。无论浙江籍的“北京人”，还是山东籍的“深圳人”，都享有管理当地城市的管理权和发言权，他们的权利需要代言人。
而来自十届全国人大三次会议的最新消息显示，选举法修订已进入了立法计划。
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（ 责任编辑：铭心 ）
