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中国重化工业的高速发展使“安全生产”一时变得形同虚设。跨越这道门槛，清洗带“血”的GDP，如何依靠行政权力树立起制度的权威，这个历史使命交到了“救火队员”李毅中的手上
□记者 钟加勇
“我本人无意刮起一场安全监管的风暴，但加大监管力度是必然之事……今后搞安全生产将六亲不认，加大安全问责，这样可能会得罪一些人，得罪一些地方，得罪一些部门，但是减少了伤亡的人数，这是最重要的。” 4月5日，当李毅中在国务院新闻办公室新闻发布会上畅述此言时，其身份已由国资委党委书记、副主任，晋身为中国第一个国家安全生产监督管理总局的局长。
这一重大调整的背后，是近年来各种矿难、空难及公共危机事故的频频发生。仅在李毅中上任前的4个月内，国内就连续发生了三起特大矿难，地点分别在郑州大平、铜川陈家山、阜新孙家湾，死亡人数也一路飙升，分别为147人、166人和214人。去年11月21日还发生了一起空难，55人葬身包头。
一方面是中国经济的高速发展，另一方面则是工业生产在经济高速增长压力下生产事故和伤亡人数的急剧攀升，甚至媒体开始用“带血的GDP” 来谴责这种局面。安全生产监管部门的压力剧增。
中国安全生产科学研究院院长刘铁民通过对新中国成立50多年来工伤事故死亡人数，与同期国民经济增长率等有关数据进行分析研究后得出结论：工伤事故死亡指数与GDP同步增长。
他对经济增长率与工伤事故死亡人数之间的相关性和线性回归进行了分析，得出了一个“死亡弹性系数”：当我国GDP增长率大于5%时，每增加一个百分点，死亡人数指数随之增加2.2%;当GDP增长率超过7%，这种同步增长的趋势更为明显。他认为，决定工伤死亡数字的不是GDP的静态总量，而是它的动态增长变化，更确切地说，是由于GDP及其增长方式影响的能耗需求的动态变化而引起的。
事实上，发达国家的经验也表明，安全生产事故峰值最高的年份，正是在经济发展最快、工业发展重型化的时候。如日本1960年代，每年因工伤事故死亡6000多人，而今每年仅死亡1800多人；美国的煤炭生产在二战前，每年事故死亡2000人以上，而现在每年仅死亡30人左右。研究还表明，当一个国家的人均GDP在1000－3000美元时，正值安全生产事故的高发期。中国显然正处于这样一个交叉路口。
2月23日，国务院专门召开第81次常务会议，将国家安监局升格为总局。5天后，李毅中被火速任命为总局局长，成了接手历史使命的“救火队员”。
李毅中“救火”
李毅中出身石油行业，对于安全生产并不陌生。他曾回忆说：“我过去长期在石化企业工作，这是个高温高压、易燃易爆、有毒有害、连续作业的行业。30多年来我也经历了一些生产事故，也处理了一些事故。我当车间主任和厂长的时候，我也亲手抬过我们职工的尸体，心情沉重地做这些受难家属的工作。”
对此，中石化原安监局局长曹炳言向《商务周刊》举例介绍，1987年，李毅中从齐鲁石化经理调任中石化总公司任副总经理，当时安全处还只是生产部下面的一个部门，五六个人。李毅中主抓生产后，把安全处升格为安全生产监察局，和生产部门平级。
1992年中石化精简机构，由于一些不同意见，安监局又被重新降回到五六人的安全处，结果当年中石化接连发生多起安全生产事故。第二年，中石化重新成立安全生产监察局。“这其中李毅中起了不小的作用。”曹说。
后来当上中石化董事长的李毅中更是把安全生产提高到“没有安全就没有一切”的高度，同时强调自己作为一把手“是安全第一责任人”。正是基于这样的理念和实践，李毅中在升任国资委副主任后，中央企业的安全生产工作也基本由他负责。
不过，对于被赋予的新头衔——国家安监总局局长，李毅中还是“感到有些突然”。这曾让外界对他的调任产生了一些联想，有人认为他在国资委期间“硬朗的作风”得罪了某些中央企业，也有人认为他可能因为要调查中央企业账目而触及某些高层官员的“神经”。这些都已无从考证，重要的是，中国事故迭出、问题重重的安全生产由这样一位“能吏”掌舵，终究是一件幸事。
还没等李毅中稍作片刻调整，形势就逼迫他投入一线工作。迎接他的不是掌声，而是刚刚发生的辽宁阜新海州立井特大瓦斯爆炸事故，214条生命消失于井下，成为45年来煤矿行业最大的一起安全事故。
接下来的一个多月，李毅中基本上在和瓦斯“打仗”：贯彻国务院关于瓦斯治理的7项措施，组织开展煤矿安全大检查。其间从2月23日至3月10日，由105名工作人员组成的21个检查组，撒向了20个产煤省和中央煤炭企业。检查的结果是：对存在重大隐患的矿井，当场责令停产整顿8处；对检查出来的497条隐患，都反馈地方政府落实；对没有经过“三同时”验收而擅自生产的18处煤矿下达停产整顿通知；对发生过瓦斯动力现象尚未进行鉴定的17处煤矿下达停产整顿指令。
李毅中不负众望，在打响了“瓦斯第一枪”后，借助安全生产监督管理局升格为总局的契机，在安全监管的难点上打出了一系列“组合拳”。
李毅中承诺，在3年之内偿还所有煤矿安全欠账。根据国家安监局统计的数字，目前国有煤矿安全欠账高达505亿元人民币。从某种角度而言，这些安全欠账直接导致了煤矿事故。为此，加大安全投入成为李毅中施政的着力点之一。
他表示，国家安监总局正在加紧建设国家、地方和企业共同投入的机制。今年除了国家安排的30亿国债资金全部用于瓦斯治理之外，地方政府也将按相应的比例进行资金投入。而作为安全投入的主体——企业，将根据安全费用提取和使用的有关规定，提取安全费用。
李毅中把另一个着力点放在了加大安全问责的力度上。在4月5日的新闻发布会上，李毅中反复强调，最近的几起事故都是矿主无视国家法律，无视政府监管，无视矿工生命而非法开采、违法生产所造成的。但他同时坦言，这其中也暴露出了一些地方安全监管不扎实、执法不严格、责任不落实等问题。他继而表示，在未来的工作中，“将以六亲不认的姿态”，加大安全问责，重塑安全监管权威。
李毅中的抱负是，通过努力，逐步建立起国家监察、部门和地方监管、企业负责、群众参与、社会支持，统一、高效、协调的安全生产监管体系。而对于国家安监总局，这位首任局长给的定位是“站在全局的高度，履行好国家监察和综合监管的职责，督促落实地方政府、行业主管部门和国有资产出资人的监管责任，落实企业安全责任主体责任”。他一再强调，总局不能代替地方政府，不能代替行业主管部门，不能代替出资人机构，更不能代替企业，要找准总局的定位。
正是站在这样的高度，李毅中就任一个多月来拼命治理瓦斯、偿还安全欠账、加大责任追究的思路愈来愈鲜明。但这也只是一个良好的开端而已，李毅中心知肚明，“有人认为我的工作‘成无功、败有过’”，他强调，只要上下齐心协力，一定能把安全生产工作做好。
当然，问题的关键是，“上下齐心协力”能否在现有安全监管体制下实现。
执法不力、“防火”变“扑火”
中国安全监管实行的是分级管理，这种管理体制使地方政府与地方安监局形成上下级关系，地方安监局局长由地方政府任命。对此，多位专家在接受《商务周刊》采访时指出：在这种格局下，当安全与经济生产这对矛盾发生冲突时，地方政府总是更看重经济效益，而安全执法也就成了口号和文件里的“空中楼阁”。
与此同时，近年来石油、化工、煤炭等行业改制为公司化运作后，由于成本和效益的权衡，企业内部安全生产的监管动力逐步减弱，分级管理的模式又让地方监管出现了真空。久而久之，监管部门相对于生产部门就显得十分“弱势”，难以对其进行有效的监督。
以2003年底导致234人死亡的重庆开县特大天然气井喷事故为例，开县安监部门的主管官员当时就向媒体坦承，造成这起事故的中国石油天然气集团是副部级企业，他们作为地方的科级单位无力对其进行安全监察。该县安监局作为当地安监工作的主管机构，竟然没有得到开采部门的事故报告。
对此，河南省安全监督管理局局长李九成曾感慨地方安监工作的苦衷：“在地方的那些国家级大企业，他们的一个办公室主任都可能是很高的行政级别，根本不听你的。”而具体到生产企业内部的安监人员，更是难以真正行使其职责。记者在采访中接触到一个具体事例：2004年东北某企业一位车间主任违章操作特种设备，被公司安监员罚款，结果该安监员受到了车间主任的百般刁难，并让其下岗。
实际上，就连国家安全生产监督管理局在升格为总局之前，其协调各部委方面也相当乏力。“各行业主管部委都是部级的机构，而安监局只是副部级单位。”一位该局政策法规司官员认为，此次拉平国家安监总局与中央各部委及地方省份的级别，将有利于安监总局开展协调工作。不过，他也一再向《商务周刊》强调，并不是说行政级别上去了，安监工作在下面的执行就到位了。
事实上，自从国家安监局2001年成立那天起，煤矿安全监察局就一直是垂直管理，“国家监察、地方监管、企业负责”也是早就确定的基本格局，但矿难为什么还是频频发生？清华大学公共管理学院常务副院长薛澜和中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙在采访中都指出，归根结底还是安全法律法规得不到真正的执行。“安监改革的核心应该是法治的到位。否则，如果体制不改而只是行政升格，矿难依旧无法遏制。”薛澜说。
仅在安监总局网站上，与安全有关的国家法律记者就发现了13部，包括《安全生产法》、《消防法》、《矿山安全法》、《道路交通安全法》等；行政法规36个，包括《矿山安全监察条例 》、《危险化学品安全管理条例》、《铁路运输安全保护条例》、《民用航空安全保卫条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等，而各种部门规章和地方法规更是数不胜数。多年来始终频发的各种安全事故表明，这些法律法规几乎形同虚设。
国家安监总局政策法规司官员在接受《商务周刊》采访时承认，现有法律法规是健全的，比如煤矿安全，有《煤炭法》，有《煤矿安全条例》，还有《煤炭安全规程》等，“这些规定都非常细，如果都能按照规程去做的话，就没有那么多的事故发生”。
但一个煤矿是否能够按照规程去做，一个工段是否都能落实，却与法规本身没有多大关系。这是中国当前最为典型的“有法制，无法治”。市场化改革带来的经济利益多元化，消解了过去强力的行政权威，但制度权威却迟迟没有树立起来，任凭你制订了多少部法，任凭你开多少次会、搞多少次大检查，都无法抵抗经济利益对欲望最直接的刺激。
实际上，安全事故的解决是一个系统工程，不仅需要行政上加强权威性，更需要从法律执行能力、经济激励、技术创新等多种角度加强。国务院发展研究中心产业经济部钱平凡以美国经验为例，向记者阐述了“防火”更甚于“扑火”的道理：其一，安监机构拥有独立执法权，安监员有权下令煤矿停产，即使安监员的级别比政府或企业的高管要低很多；其二，企业主事先缴纳和事后的罚款金额高于他本应在安全生产上的投入；其三，在技术上不断进步。由此带来的成效是，美国煤矿每百万吨死亡率仅是中国的1％。
专家治理路线
“安全行业技术是一种技术性非常强的行业和业务，如果完全不懂去检查就会流于形式。”拥有多年石化安全管理经验的李毅中坦言，有一次他到国资委监管的航空公司去检查，人家领着他看飞机的维修，看调度室的运行图，但他只知道人家有这些东西，却无法挑出毛病来。“这样的检查与其说是检查，不如说是参观。”因此，李毅中在上任后便把“科技兴安”作为安全新政中的重要部分，他提倡让专家去搞安全检查，走“专家治理”的路线。
为此，上任一个多月，李毅中就马不停蹄地赶往中国安全生产科学研究院视察工作，并一再强调，安科院要为安监总局做好“技术支撑”。当时，“中国”二字打头的中国安全生产科学研究院刚刚于2005年1月18日正式挂牌成立，此前的名称还是国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心。
中国安科院副院长吴宗之接受《商务周刊》采访时说：“安科院得以挂牌是中央政府对安全生产高度重视的结果之一，它的目标是很明确的，就是要通过安全科学技术推动和保障安全生产，预防和控制伤亡事故的发生。”
吴宗之说，建立安科院不光是改名的问题，作为国家级的安科院正在加大一些基础性、关键性的研究。为此，国家批准安科院的人员编制从原来的128人增加到178人。在吴宗之的描述中，安科院原来的研究室都升格为研究所，同时增加公共安全研究所等，最终从机构设置上将形成“666”的布局——6个研究所、6个中心、6个职能部门。记者了解到，安科院扩编计划的幅度甚至比国家安全生产监督管理总局还大。
身为安科院副院长的吴宗之，同时也是中国重大事故预防的学术带头人，16年来一直业精于此，还编写了国内第一本关于应急救援预案的教材。在他看来，“安全是相对的，危险是绝对的，事故是可以预防的”。
他认为，安全管理管什么，事故预防防什么，这就好比打仗。首先要知道敌人——危险源在哪里，就是辨识危险，其次才是评价危险，再次是分级、分类地管理、监控和打击危险，最后就是应急救援预案。
吴宗之对当前中国安全预防的现状格外忧心。他提了一个任何搞安全的人都极不愿意做的假想：假如1995年日本阪神地震发生在中国，会造成多大的伤亡？日本死亡人数少得让安全界称其为“经典”，这主要得益于日本早就建立了一套全社会的安全系统。
“我们光煤矿安全欠账就505亿元，消防、地震等等还有很多欠账，一旦发生火灾，消防车、消防水、楼房报警系统等都跟不上，更别说民众安全意识和平时训练等深层次的问题。”吴宗之说。
“安全生产事关社会安定和谐，事关‘以人为本’的执政理念。”当李毅中这样宣讲他的安全新政时，包括卢宗之在内的一些安全专家感到特别振奋，“安全生产能否列入可持续发展，我们呼吁都已经10年了”。
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（ 责任编辑：李淑琴 ）
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