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为公益性资产管理把脉

BUSINESS.SOHU.COM 2005年5月18日08:58 [ 仲秋 ] 来源:[ 光明网—新京报 ]
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  这是一个令人震惊的新闻:圆明园福海湖心岛竟然被长期租赁给私人,而成为游客的禁地。(5月17日《法制早报》)不过,人们也会无奈地发现,这类现象,在现实中并不罕见。而圆明园管理者之所以这样做,可能也有其苦衷。尽管如此,这种做法依然既不合理,也不合法。

  中国政法大学行政法学者何兵提出的“公益性资产”概念,可谓一针见血。在圆明园,除了办公区,遗址、园林及新建的绿化区,都属于国有的公益性资产,而不是国有的经营性资产。此类资产,既不同于国有企业的经营性资产,也不同于行政部门的固定资产,它具有如下特征:它应当始终对市民开放,民众可以自由游览它;理论上,民众应当可以免费游览,尤其是新建园林和绿化区。因为它们是由公共财政投资兴建的,民众已经通过税款的形式预付了费用。

  然而,现实是,从理论上我们似乎没有明确“公益性资产”这一概念,而在制度上也缺乏相应的规范与制度框架。

  首先,公益性资产的产权是模糊的。名义上,这些资产是国有的,但事实上,它在一定程度上却是单位所有。

  管理单位拥有处置它的相当大的自由裁量权。而如此巨大的权力,又似乎没有受到有效的监督。其次,公益性资产的性质是模糊的,经常会出现公益性资产被私自转为经营性资产的现象。确实,在一个景区内部,可能同时存在经营性资产与公益性资产。而管理单位经常倾向于扩大经营性资产的范围,把公益性资产悄悄转化为经营性资产。尤其是在很多收入较少、也不引人注目的文物保护单位和名胜景区,这种情况似乎相当严重。

  而管理单位之所以这样做,乃是因为,公益性资产的财政支持体系是扭曲的。由于政府未能意识到公益性资产的特殊性,而不愿给予其全额财政拨款,管理单位不得不自找门路。而作为转嫁财政负担的一个条件,政府通常默认管理单位拥有这些公益性资产的收益权,并且,对这种收益,财政部门通常并不进行认真的监督,文化、文物管理部门也抱着“理解”精神,不去追究收益的来路。

  正是这一点,导致管理单位滥用其支配公益性资产的权力,扭曲公益性资产的性质。

  提高门票、私自出租部分场所等遭人诟病的现象,才屡有发生。

  要从根本上改变这种状况,就需要构建一套合理的公益性资产管理体制。这一新体制必须制约管理单位对公益性资产的支配权。一个可行的办法是,改造文物、园林、绿化区的管理架构,在现有的政府管理部门与具体管理单位之间,插入一个开放性、社会性管理层次———理事会。理事会可由热心公益的社区居民,法律、文化等领域的专家,政府官员等多人组成。理事会成员有一定任期,他们定期开会,拥有重大事项的决策权和日常监督权。理事会能将民意、专业意见导入公益性资产管理体系,从而使其管理趋向于理性。目前,在文物、园林事务管理中,违背民意、违反专业的事情常有发生。而待到大家议论纷纷之时,通常是木已成舟。理事会制度则可在一定程度上将事后的议论变成事前的现场监督。这样的架构可以突破目前的关门管理模式,让公益性资产充分发挥出其公益性。

  这一新体制也需要有一个坚实的财政基础。政府应当尽量向文物、园林单位提供充足的财政保障,杜绝其从事经营的一切借口。同时,理事会也可以进行募捐活动,以缓解经费压力。即使是合理的经营性活动,也要接受理事会的监督,更要接受财政和审计监督,因为,由此所带来的收入,都属于公共财政范畴。

  □仲秋(北京学者)

  

  


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( 责任编辑:崔宇 )



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