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2004年岁末，福建省宁德市蕉城区的村民向中国经济时报社反映，省政府划拨给他们维持生计的“拆迁安置房建设用地”（简称安置地），“让宁德市蕉城区蕉南办事处给卖掉了”。三个村5000多人口，现在仅剩100多亩耕地。村民代表说，我们的村已改称街道办事处了，我们的身份还是农民，但没有土地、没有最低保障、没有职业，断了生活来源。该村一位年轻的村民说：“为了生存，老婆跟我假离婚，跑到台湾跟人家结婚，为的是有半年的打工期，赚钱养家。”
中国经济时报记者今年春节和五一期间两次赶赴福建，对这宗已引起国务院法制办关注的“安置地”征地纠纷案进行了调查采访。
一份备受质疑的协议引发村民上访
在村民代表的指引下，记者来到坐落于宁德市蕉城区的这块“安置地”旁，这里已是杂草丛生、乱石林立。村民代表说，这是根据省政府的文件（闽政98地346号），规划部门划出的“安置地”的位置。开发商在这块地上已投入了上千万元，但由于村民的强烈反对，这块地一直闲置着。
据村民介绍，1998年12月5日，为了对省级重点工程福宁高速公路配套工程的宁德市城东路建设中被征用500多亩土地的村民给予补偿，福建省政府下发文件，同意征用宁德市蕉南办事处下宅园村的113亩土地，作为拆迁安置房的建设用地。文件中还特别强调“该项目用地属行政划拔用地，拆迁安置房只能用于安置宁德市城东路建设的被拆迁户。该项目用地不得作为商品房用地开发经营，未经原批准机关批准不得擅自转让、出租、抵押及改变土地用途”。
宁德市政府根据省政府闽政98第346号文件精神，在宁德城东路建设中被征用了大部分土地的下宅园、桥头下、小场三个村，划拔了其中的38．361亩土地作为拆迁安置房建设用地。
村民介绍，当时的市区政府非常重视，多次召开规划、土地、村民代表等相关人员参加的专题会，要求切实解决好村民的“安置地”问题，并由蕉城区蕉南街道办事处（简称办事处）帮助三个村“捆绑”报批。可事隔一年多，却发生了让村民们意想不到的事。
2000年4月，蕉南办事处成立了宁德市兴城房地产开发有限公司，法人代表是办事处主任王昌长。2000年7月15日，宁德兴城房地产开发公司与蕉南办事处下宅园村委会第三村民小组组长签订了4．384亩土地的征地协议书，以每亩4．6万元征用。由村民小组组长在协议书上签字，下宅园村委会盖章。
这份协议让村民备感疑惑。兴城房地产公司能从村民手里征用土地吗？当村民还在百思不得其解的时候这份协议书又发生了变化，同样字迹的协议书在征地单位盖章的地方又戏剧性地“变”成了蕉城区土地局的印章。
记者看到这两份协议书的复印件，其中盖有兴城房地产开发公司印章的协议书上有蕉城区土地局用地股黄玉兰的签字“本原件已退还蕉南办事处”。
事情还在继续发展。2000年8月27日 蕉城区土地局将“安置地”中面积为21．391亩的土地（含宁德兴城房地产开发公司与蕉南办事处下宅园村委会第三村民小组组长签订的4．384亩土地）转让给了宁德市宝信房地产开发有限公司，土地出让金每亩35万元人民币，总额748．7万元。并于2001年12月30日为宝信房地产开发有限公司颁发了土地使用权证。
据了解，因为土地是农民集体的，区一级单位并没有土地征用的审批权；即使是土地征用获批，再卖给商家，国家也有严格规定，属于房地产开发的土地，必须经过招标、拍卖、挂牌的方式公开出让。村民代表告诉记者，区土地局没有遵循这些规定。
2000年11月和2001年2月间，宁德市蕉南办事处指定的账户（宁德市兴城房地产开发有限公司）收到土地出让金748．7万元宝信房地产开发有限公司打过来的土地出让金。2000年7月兴城房产公司将其中的629．5736万元汇入三村账户。
2001年6月2日，宝信房地产开发公司开始在村民的“安置地”上进行施工，村民才知道土地已被卖掉了。但卖地的事并没有召开过村民或者是村民代表大会，因此村民认为协议是生产小组长和村委会私自与蕉城区土地局签订的，不能代表广大村民的真实意愿。
村民认为，“安置地”是村民用来维持生计的，现在既没有给安置房，也没有给安置地，这块地是不能拿来买卖的，卖给房地产商违背了省政府346号关于“该项目用地不得作为商品房用地开发经营”文件精神。他们这样做也改变了土地用途，属违法行为。
村民们开始上访，向各级政府申诉、控告。据村民代表向记者介绍，他们申诉四年多，没有结果。
“安置地”二次被征用
2005年1月16日，记者电话采访原蕉南办事处主任王昌长时，他说，当时办事处组建宁德市兴城房地产开发有限公司，并不是为“安置地”而组建，组建公司是为了来往账户方便，钱到账后，由我们下发到村委会、到村民手上。王说，办事处、区政府没有截留一分钱。他还告诉记者，38亩多“安置地”中，有12亩多地是办事处的，3亩多地是小场村委会零星预留地，还有2亩地是福利家具厂的，三村“安置地”只有21．391亩。
关于土地出让金，村民给记者算了一笔账，21．391亩土地，就算每亩35万元出让，出让金是748．685万元。其中有各项税费119万多元是从这里开支的，每个人的补贴款仅有1200多元，这点钱根本无法解决村民的安置问题。为此，村民们拒绝交出土地，并拒绝领取土地征用补偿金。
村民代表说，不知为什么，福建省政府在2001年12月11日，又以闽政2001第179号文批复：同意为实施宁德市蕉城区土地利用总体规划和城镇建设规划，将农用地2．5753公顷（耕地）转为建设用地。其中小场村0．4732公顷、下宅园村1．704公顷、桥头下村0．3981公顷。这2．5753公顷正巧是38．631亩土地。省政府的文件上没有说是征用三个村的“安置地”。但是，宁德市政府把闽政2001第179号文所征用的2．5753公顷土地定在了三个村的“安置地”上。
这块“安置地” 政府能否第二次征用？三个村的村民是如何安置或补偿的？
王昌长说，“土地报批我就搞不清楚了”，怎么报批的，怎么出让、转让的，土地部门比较清楚。关于安置或补偿款，他说，因为搞城市建设，这20年来陆续征地，每次征地政府都有补偿，把数次的征地款加起来足够村民的可持续发展。不是单单21亩多地，如果这21亩多地分到每个人头上，那肯定不多了。
他说，公司账户通过市（区）各级部门的多次审计，包括省审计厅也审计过，没有任何问题。
记者请王昌长把审计部门的审计结果给记者一份，到发稿为止，记者收到了一份由福建海峡有限责任会计师事务所作的审计报告。
记者了解到，下宅园村第三村民小组的村民没有领钱，桥头下村第一组和第八组没有领钱，其他村民大多数领取了土地补偿金。
在此其间，记者多次打电话与蕉城区土地局局长黄峰联系，当记者问及村民“安置地”的问题时，他把电话挂了，记者再打则不接听。记者到该土地局的办公地点找他，办公室的人员说他下乡了，近两天回不来。
记者随后又与村民代表和小场村委会核实情况，他们说征地前没有征求集体或村民意见，村民根本就不知道。
先卖地，后批地
据了解，2000年8月6日，蕉南办事处就以宁蕉南办2000第95号文打报告给宁德市人民政府，要求将福建省政府下发的闽政98第346号文件中规定的给村民的“安置地”38．631亩土地分别出让给以下五个房地产开发公司：1、出让13．391亩土地给福建省宁德地区宝信房地产开发有限公司作为宁德建筑装饰材料市场建设用地；2、出让8亩土地给福建省汇盛房地产开发有限公司为商住用地；这两项共计土地21．391亩；3、出让7．45亩土地给福建省盐业公司宁德分公司作为商住用地；4、出让6．55亩土地给宁德蕉南街道办事处作为综合楼用地；5、出让3．24亩土地给宁德华侣房地产开发有限公司作为商住用地。并要求市政府同意将这“预留地”的土地出让金（每亩按35万元出让）全部打到办事处指定账户，用于该出让地块的征地费用，补偿城东路建设用地的地价，发展街、村第三产业。
2000年8月26日，宁德市人民政府以宁政2000第447号给办事处做出批复：同意办事处的要求，把“安置地”出让给五个房地产开发公司。区政府以宁政2000第497号、第498号、第499号、第500号、第501号文件的形式下发。
这样，有了蕉南办事处的申请，市政府的批示，才有了2000年8月27日，区土地局与宝信房地产开发有限公司签订的国有土地使用权出让合同。
在批地过程中蕉城区政府也不是一帆风顺，宁德市土地管理局就曾对区政府批“地”行为提出过严厉的批评，并下发了宁土2001第91号文件。文件中明确指出，区政府报批的五个房地产项目的行为违反了有关土地管理的法律法规，属越权批地行为。要求区政府依法自行撤消这五个房地产项目的用地文件。区政府随后撤消了该文件。
但是，木已成舟，只是政府的文件在改动。
不论村民怎样反对，“安置地”还是卖了，土地出让金也到账了。只是，另外一些手续还在进行办理中。
2001年8月23日，区政府以宁区政2001第300号给宁德市政府，申请蕉城区建设用地规模范围内2001年度第九次农用地转用征用。称这38亩多“安置地”是属宁德蕉城区土地利用总体规划确定城市基础设施建设项目，上报宁德市政府，请同意征用。
2001年10月24日，宁德市以宁政2001第127号报省政府。
2001年12月11日，福建省政府以闽政2001第179号文批复：同意土地征用。
记者为核实这份文件的真实性，打电话与福建省国土资源厅档案室联系，档案室的一位姓王的女士证实，省政府确实下发过闽政2001第179号文。随后记者多次打电话与省厅农用地转用征用处联系，均未联系上。
到记者采访时，三个村的村民始终不愿“交地”。
同一块“地”，省政府两次批示，村民们该相信那一次？
同一块“地”能否两次征用？区政府先斩后奏的作法合不合乎有关法规？五一节过后，记者再次来到福州，在省国土资源厅农用地转用征用处记者见到了陈志忠处长，就同一块“地”省政府能否两次征用？陈处长告诉记者，他是2004年7月份上任的，对2001年12月11日批复闽政2001第179号文件的情况，他不太清楚。
该厅一位不愿透露姓名的人士告诉记者，省政府的闽政98第346号文件写的很清楚，该项目用地不得作为商品房用地开发经营，因为改变了土地用途，省政府的第二个批文是不可以批的，这块地已经农转用了就不能再一次农转用。
记者又走访了省国土资源厅政策法规处、执法监督局。省厅一位资深人士说，这是为了达到改变土地的用途，骗取省政府的批文，通过第二次征用这块土地，使其合法化，规避法律监管。省政府的第二次批文也不能改变省政府第一次批文中所征用的土地用途。
记者又采访了代理“安置地”诉讼的北京市凯锐律师事务所的陈林律师。陈林认为，“安置地”是省政府拨给村民用于解决生活出路的用地，宁德市政府当初对“安置地”给农民使用也没有异议。但同一块“地”征过了就不能再报批征用，再征用在程序上是违法的。
他认为，宁德市蕉城区蕉南办事处组建宁德兴城房地产开发公司，这是典型的党政机关办公司，这也是国家三令五申，坚决禁止的。兴城房地产先卖后征，把“地”卖给房地产开发公司，然后再来报批土地征用手续，这不是政府行为，是兴城房地产公司在征地，这是国家禁止的，等农民告他，他也发现了这个问题，为了弥补这个错误，把与生产小组签订的协议书加以涂改，在盖章的位置换上区土地局的章。再逐级向政府上报，以市政规划的名义政府二次征地，省政府也没有认真审核就同意了。
陈林认为，发生这样的事情，最根本的原因是没有重视农民利益。
（ 责任编辑：张雪琴 ）
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